本站原创关键词:地理环境条件;地缘性贫困;劳动力流动
:A 文章编号:1003-4161(2012)04-0104-05
改革开放以来,中国农村治穷减贫工程成就显著,全国范围内普遍性的绝对贫困为主的状态已成为历史,按照低收入标准,2009年农村贫困人口减少到3597万人,贫困发生率下降为3.8%。同时,农村贫困的地理空间逐步向中西部地理环境条件脆弱地区收缩,贫困的发生、发展与地理区位、自然环境状况的相关性不断增强,相对于社会经济条件及其他贫困因素,地理环境条件对农村剩余贫困人口的影响更为深刻。因此,提出“农村贫困人口分布的地缘性问题”,把握地缘性贫困人口的生计状况,分析地缘性困境和治贫路径障碍,探讨解决“地缘性贫困”的有效措施,对调整和优化扶贫战略,统筹区域发展意义重大。本文研究主要基于对武陵山区西部开发范围贫困县农村贫困调查和2002~2010年全国农村贫困抽样调查。前者属典型的地缘性贫困区域,后者由国家统计局农村司在592个国家扶贫开发工作重点县开展,调查样本包括了国扶重点县内5400个村,5.4万农户的资料,这592个贫困县就分布在中西部的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原区和地方病高发区以及水库库区,几乎无一例外地分布在生态环境条件恶劣的地区,其调查结果是能佐证地缘性困境及治贫问题的。
一、农村地缘性贫困特征显现和显著化
(一)区域性贫困问题显现
1978—1984年,中国农村经济体制的成功改革推动了农村经济的超常规增长,期间全国农民人均纯收入年增长率高达16.5%,随之农村贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,农村贫困发生率由30.7%%下降到14.8%。但由于各个地区在自然条件和社会发育程度等方面的差异,以经济体制改革为主动力的经济增长很快显现出区域发展不平衡问题,进而贫困人口分布呈现出明显的区域集中特点,东部的沂蒙山区、闽西南、闽东北地区,中部的努鲁尔虎山区、太行山区、吕梁山区、武陵山区,大别山区和井冈山区等,西部大巴山区、定西干旱山区、西海固地区、陕北地区、滇东南地区等成为贫困人口集中连片的贫困地区,这种区域性贫困问题已初现贫困人口分布的地缘性特征。(二)贫困人口分布的地缘性特征显著化
针对区域性贫困问题,1986年中国政府确立了区域型开发式扶贫战略,划定了18个集中连片的贫困带,确定了以县级区域为实施扶贫开发工作的基础,依托贫困地区资源开发、基础设施建设和重点项目带动,从1986年到1993年,农村绝对贫困人口由1.25亿下降到8000万,占农村总人口的比例降到8.7%。虽然集中连片的贫困地区格局尚未打破,但是贫困人口在地域分布上向中西部自然地理环境脆弱地区收缩的趋势已经十分明显,西北黄土高原区、西南喀斯特山区、西北极端干旱地区、青藏高寒山区以及中西部丘陵山区接壤带覆盖的贫困人口比重达80.3%,贫困人口分布的地缘性特征趋势凸显。基于新的贫困形势,1994年政府制定《八七扶贫攻坚计划》,确定592个国家“八七”扶贫重点县,围绕解决贫困人口温饱问题,明确将种植业、养殖业和当地农副产品加工业作为扶贫开发重点,实施到村入户扶贫攻坚战略,到2000年底,农村绝对贫困人口进一步下降到3209万人,占农村总人口的比例减少到3.4%,基本解决了以县为单位的区域连片绝对贫困现象。从地理空间分布变化来看,自然环境条件恶劣的乡、村覆盖了80%左右的剩余贫困人口,这些贫困村或村级连片贫困区除少部分集中于中部山区,主要集中于内蒙古努鲁尔虎山地区、陕北地区、甘肃中部地区、宁夏西海固地区、秦巴山区、横断山区和西藏地区等,贫困人口分布的地缘性特征更为显著。
针对贫困人口在地域分布格局上的变化,新世纪扶贫开发的基本瞄准单位由贫困县转向贫困村,实施整村推进、农业产业化扶贫、劳动力输出转移培训及自愿移民等综合扶贫开发方案,但是导致贫困发生、发展的自然环境条件问题不是能够轻易改变的,在自然区域上剩余贫困人口向环境条件恶劣地域集中的趋势和事实仍然客观地存在着。据国务院扶贫办资料,我国农村连续贫困的群体有76%居住在资源贫乏、环境恶劣、自然灾害多发的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原区;据国家统计局全国农村贫困监测数据,近年来超过60%的农村贫困人口居住在国扶重点县自然环境条件极为恶劣的乡、村,而居住在自然条件严酷的西部农村的贫困人口比重则达到66%左右,贫困与恶劣的自然环境条件共存共生而密不可分。
二、农村地缘性贫困的表征
(一)地理环境脆弱而贫困聚居,相对贫困化程度加深
对于农村贫困人口的贫困聚居问题,国务院扶贫办《2001—2010年国家扶贫战略和政策实施情况调研报告》载明,在青藏高原、西北干旱地区、沙漠化地区、岩溶地区、秦巴山区和陆路边境地区,贫困人口占其农村人口的比例超过30%;国家统计局贫困监测数据的佐证是:2001-2009年,西部地区乡村人口占全国乡村人口比例从35.1%减少为31.2%,而在我国农村贫困人口中,西部地区所占比例从61%增加到66%,贵州、云南、甘肃从29%增加到41%。显示,2002年以来国家扶贫重点县农村居民人均纯收入摘自：毕业论文格式模板www.808so.com只超出全国平均水平的一半,倘若依据低于社会平均收入50%的贫困标准来划定贫困人口,则贫困聚居问题更加严重,且收入绝对差距呈逐年扩大之势:2002年国扶重点县农民人均纯收入比全国低1171元,2009年则低了2311元;按收入五等分分组,2002年以来,20%最低收入组的农民人均纯收入低于全国农民平均水平的20%左右,与全国农民收入绝对差距从1957元扩大到2009年的4072元,甚至于远离贫困线而陷入绝对贫困。
(二)生存型农业格局稳固,滞贫成为“自然的”常态
根据国家统计局贫困监测抽样调查,2009年,在国扶重点县贫困农户家庭经营收入中,人均二、三产业纯收入38.4元,只及全国农民平均水平的7.1%,占家庭经营收入的比重仅3.9%;人均第一产业纯收入515.3元,也只及全国农民平均水平的25.9%,但在家庭经营收入中的比重达到93.1%,其中种植业比重高达83.3%。因为粮食在解决生存型贫困中的特殊地位,不管是农户自发的种植行为还是政府产业扶贫都很难突破粮农经济格局,2001-2009年,在国扶重点县逐年扩大的农作物总播种面积中,粮食播种面积所占比重除2003年为68.4%,其余年份均突破70%,而其粮食产出能力却始终受制于地理环境的客观性。据《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》中期评估政策报告,592个国扶重点县中有332个县不同程度缺粮,有79个县严重缺粮,人均只有195公斤原粮;据中国农村贫困监测报告,2009年贫困农户人均粮食消费量依然只有189公斤。实际中,一些地缘性贫困区域的粮食生产得以持续性地扩面增产,但人均粮食占有量也很难突破自给性消费水平,因贫穷而形成的人口“习惯增量”某种程度上也会吃掉其有限的粮食增量,而很难产生盈余用于发展,湘西自治州所辖八个贫困县粮食播种面积单位产量与人均粮食产量增长速度离差状况可以说明这一结果。(三)生计高度脆弱,自然因素再生性贫困现象严重
实际上,所赖以为生的资源和收入渠道的单一性就决定了生计脆弱性的结果。2008年国务院扶贫办公布,在我国低收入标准以下的农村贫困人口中,刚刚解决温饱但不稳定的占2/3,他们一旦遇到自然灾害、市场风险和疾病等就会重新降到贫困线以下,甚至立即陷入生存困境。据国家统计局农村司监测数据,生态环境恶劣地区87%的贫困人口在年际之间有进有出;2008年的农村贫困人口中,有56.3%在2009年脱贫,只有43.6%的贫困人口到2009年还保持贫困状态,但是2009年新增返贫人口达1816.5万人,占当年贫困人口数的50.5%,结果农村贫困人口总量仍达到3597万人。由于贫困人口相对集中的地区几乎无一例外地为生态环境恶劣区,并且这些地区的生态总体仍在继续恶化,干旱、洪涝、高寒、泥石流、地震等自然灾害构成了致贫返贫的主要因素。据国务院扶贫办资料,贫困村遭受严重自然灾害的概率是其他地方的5倍,新世纪以来国扶贫困县每年遭遇严重自然灾害村的比重超过40%;在青藏高原、西南石山区和秦巴山区,常年遭受严重自然灾害的村占到40%-50%。尤其是突发性气候和地质灾害增多使地缘性贫困人口生计面临更大威胁,也是初步解决温饱问题的贫困人口大面积返贫的直接原因。贵州省50个国家级贫困县分布于石漠化严重的喀斯特地区,近几年因干旱等自然灾害每年约有63万人返贫。甘肃作为中国最早开展扶贫工作的省份之一,贫困人口由2000年的756万下降到2007年底的404.18万人,但由于2008年的地震灾害和干旱冻灾贫困人口又上升为680.5万人。
三、农村地缘性贫困困境与治贫路径障碍
尽管地理环境条件并非贫困的决定性因素,但是相对其他贫困因素,不能不承认自然条件对农村贫困人口空间分布有着更为深刻的影响,并且自然资源禀赋不足容易造成贫困因素的累积和因果循环问题,进而形成所谓的“贫困陷阱”和治贫路径障碍。(一)缺少生计资源与收入,就地治贫、脱贫的实际困难极大
贫困农村多与农业自然资源匮乏区、生态环境承载能力脆弱区、经济社会基础设施薄弱区、社会发育落后区高度重叠,尽管国家扶贫开发在物力、财力和人力方面给予了这些地方以相当大的扶持,但是地理环境条件不是可以轻易改变的,就地治贫、脱贫的基础与必备条件仍然缺乏或不具备。据对武陵山区国扶重点县——保靖县6个行政村35个村民小组共52个自然村2070户8868人的抽样调查(见表4),至2009年末,人均旱涝保收农田仅0.34亩;未通公路、未经农电改造、饮水困难、未通程控电话和未通有线电视的自然村分源于：论文模板www.808so.com别占总数的44.23%、17.3%、34.62%、55.77%和100%,而家庭劳动力平均受教育年限仅4.7年。同时,6个行政村仅1村有村级集体经济收入4000元,其余5个村均为空壳;6个行政村人均纯收入1680元,而最低行政村只有728元,人均纯收入在l196元以下的贫困人口尚有3710人,占总人口的42.51%,其中返贫人口1990人,占总人口的22.44%。可以说,包括自然环境、基础设施和经济资源在内的多种资源严重缺失是迫使他们陷于生存困境的主要原因,也是他们就地治贫、脱贫的多重障碍。
(二)地理环境条件恶劣,平等获取市场机会与利益的客观阻抗难以逾越
从现代资源配置方式看,因地理环境中缺少资源和收入机会而陷于贫困的状况是可以通过市场方式突破的。但是,市场经济是效率经济,自然条件和经济、社会发育程度不同的地区在市场中的机会与利益是不均等、不公平的,贫困农村的市场机会与利益总是限于其地理环境条件。1.市场配置和优化资源的机会被地理环境条件阻梗。贫困农村恶劣的自然环境、偏远的经济地理区位,以及普遍缺乏的必要公共物品、公共服务支持状况,决定了其资源配置回报必然是低效率的,既必须为克服地理环境障碍支付高昂的发展成本,还需要为克服地理区位障碍支付高昂的距离成本,而远离经济发展中心形成的成本甚至是不能克服的。我们实地考察了同属武陵山区贫困片的湘西自治州、恩施自治州、铜仁地区、渝东南地区,各州(地区)距省会城市均在500公里以上,不但远离政治、经济、文化发展中心,且受行政区划刚性约束而分属于不同的经济圈,如湘西自治州、恩施自治州等组成的湘鄂片区属于武汉中部经济圈,铜仁地区属于贵昆经济圈,而渝东南地区则属成渝经济圈,各自距离所属的核心经济圈更远,经济要素流动的成本更加高昂,很难受到区外经济人经济要素青睐,在市场配置和优化资源的机会中往往被“边缘化”。越是地理区位偏远、环境条件差的地方招商引资越难的事实佐证了这一结果,而储蓄资金和高素质劳动力大量地从这些贫困区域流向沿海的事实也恰恰反证了这一结果。2.平等获取市场收益的机会受地理环境条件阻难。地缘型贫困环境下不具备与其他地区开展平等竞争、取得平均利润的市场条件。就农业而言,不仅这些地域的农业生产或农业产业开发要承受着更严酷的资源禀赋和自然灾害风险,同样付出的产出要远低于一般地区,而且受地理环境条件阻难,其收益状况同时要遭遇农业投入品购买环节和农产品销售环节市场不公平的双重压制,遭受严重的级差地租损失。据中国农村贫困监测报告,2008年贫困乡距离最近县城在10公里以内的比例仅为14%;据《第二次全国农业普查主要数据公报(第三号)》,在西部农村乡镇地摘自：毕业论文答辩www.808so.com
域内,有火车站、有码头的乡镇仅分别为的8.2%、6.8%,有二级以上公路通过的只为29.9%,距一级公路或高速公路出入口在50公里之内的乡镇也只占44.4%,都大大低于全国农村平均水平。我们对武陵山区贫困片实地调查,由于辗转运输,农资商品距中心城镇越远越贵,仅从县城销往各乡村,通常要加价5%-20%不等,而越偏远的乡村农产品收购则越贱,获取收益的程度愈低,或者是因进入市场障碍,贫困化问题愈加严重。
3.收入市场化的程度受地理环境条件阻滞。市场参与程度决定了现阶段农户的收入质量和收入水平,也是决定贫困发生率的直接原因,而农产品商品化率、工资性收入和收入水平便是衡量农户收入市场化程度的重要标志。因地理环境条件阻碍,贫困农村的经济结构在一定程度上仍呈现为一种远离经济市场化的社会隔离状态,生产经营活动主要限于农业,劳动力非农就业或外出从业的比重低,工资性收入所占比重低,主要农产品的商品化程度往往决定其收入水平,但其自给性生产和消费特征仍然显著。2008年贫困农户粮食、油料、蔬菜、瓜果、畜禽的商品化率分别只为29.8%、35.1%、40.6%、67.8%和61.2%,分别低于全国农户平均值25.7、10.7、27、17.2和23.5个百分点;(表5)显示,贫困农户人均纯收入538.9元,只及全国农村平均水平的13.4%,占纯收入比重也比全国农村平均值低30.2个百分点,远远落后于全国农民收入市场化程度或水平。
(三)具有可替代性的人力资源和政策手段缺失,劳动力流动困难而陷入地缘性贫困
从理论上说,各种生计资源、条件之间具有一定的可替代性,自然环境和物质基础设施等资源的缺少不具有绝对意义,与这些资源贫乏相对应的还有技术存量、劳动存量和社会政策因素,可以发挥人力资源替代和政策扶持优势,通过劳动力流动突破地缘性贫困困扰,但在贫困农村这二者实际上也是缺失的。1.素质与能力缺陷,劳动力流动乏力。实际上,我国高速推进的市场化、工业化、城市化过程已为农村劳动力流动提供了机会,但是地缘性贫困区域劳动力人口并不能积极主动地对这一过程所形成的流动和收入机会作出反应,尤其缺乏必需的文化素质和能力。根据国家统计局对少数民族扶贫重点县贫困监测调查,2009年在少数民族扶贫重点县农村劳动力中,小学及以下文化程度的占50.1%,高于全国平均水平20个百分点,其中文盲半文盲达到14.2;初中程度为40.6%,低于全国平均水平12.5个百分点;高中及以上程度仅占9.3%,低于全国平均水平7.5个百分点。在调查人群中,仍有近1/3的少数民族人口不会汉语;曾受过技能培训的劳动力比重只有17.9%,劳动技能的获得仍主要处于祖传父教的惯性状态,加之“贫困文化”环境的羁绊,有效谋生的技术手段和原始积累缺乏,劳动力流动的能力尤其是进入市场的能力严重不足,劳动力人口对居住地农业自然资源和传统农业的高度依赖问题得不到解决。2009年,少数民族扶贫重点县农村第一产业劳动力占全部劳动力的比重达到83.5%,其中从事种植业的劳动力比重则高达77.5%;外出劳动力比重仅为16.6%;在少数民族人口聚居的贫困村,劳动力人口以农为本、以种植业或牧业为生的特征化现象更是极具顽固性。
2.制度与政策约束,劳动力流动被钳制。虽然劳动力流动也可以借助于制度和政策的推动力,但是长期以来,我国城乡间、区域间、产业和职业间的流动是存在障碍的。其一,就获得劳动力流动机会的角度而言,长期存在的城乡二元户籍制度,不仅加剧了地缘性贫困人口的非流动性,又造成了城市地区、城市市场对农村劳动者的诸多限制和歧视,诸如劳动力市场门槛限制、流动人口准入限制及其地区歧视、职业歧视、工资福利歧视、贫困歧视等等,地缘性贫困人口的生产、生活被长期束缚在艰难的生存环境之中;其二,就获得劳动力流动条件和能力的角度说,公共财政政策长期以来偏重于东部沿海和城市地区,造成农村地区特别是中西部边远落后地区、边疆少数民族聚居区基础设施、医疗与保健服务、教育与培训、劳动与社会保障等各方面发展严重滞后,极大地影响了这些区域人口素质、技能及其迁徙流动能力和产业、职业的转换能力;其三,就获得劳动力流动能力和机会的补救性或援助性政策手段而言,我国扶贫开发战略始终强调以当地自然资源开发为依托,以加强基础设施建设和改善生产条件为手段,以农业产业开发为中心,并由外部输入资金或物质要素,通过发展当地经济解决温饱。这种以就地开发、建设物质资本为核心的扶贫战略,实质上忽视了人力资源开发和塑造(见表6),实际上也造成了对贫困农村劳动力地域流动、产业流动和职业流动的限制。同时,一直以来,由于绝大多数贫困农村人口也能以土地为生,我国就业援助对象便没有针对性地指向贫困农村人口;在我国扶贫政策体系中,就业援助政策也是残缺甚至是空白的。在贫困农村,不管是就业信息、就业指导服务援助,还是职业技能培训,或者是公益性就业机会援助多表现为零散的行政行为,甚至为一年一度集中开展的结对帮扶活动,受助农户极为有限。2008年湘西自治州所辖八个贫困县农村接受过转移就业援助的家庭仅11686户,只占农业总户数的2.19%,巨量的农业劳动力缺乏随国家市场化、工业化、城市化进程而有效流动的能力、手段和机会。
四、研究结论
综合以上分析,可以得出以下几点推论:(一)地缘性贫困的成因地缘性贫困的形成,一方面与其脆弱的自然环境条件相联系,而缺乏或不具备治贫、脱贫的基础与条件;另一方面与当地居民对地理环境资源和传统农牧业的高度依赖相联系。由于其生产、生活对当地环境资源的过分依赖,加剧了对资源、环境的掠夺和破坏,进而加剧了自然因素再生性贫困现象;也因为对传统农牧业的高度依赖,劳动力不得其用而陷入地缘性贫困。
(二)解决地缘性贫困的路径选择
从根本上说,解决地缘性贫困问题无外乎两个选择,一是改变当地的自然环境条件;二是实施人口迁徙和劳动力流动战略。大自然赋予的地理环境条件不是人类可以轻易改变的,虽然从现代资源配置方式看,因地理环境中缺少资源和收入而陷于贫困的状况是可以通过市场方式突破的,但是对贫困农村、贫困农民而言,市场配置和优化资源的机会受地理环境条件阻梗,平等获取市场利益的地理环境阻抗还难以逾越。为此,现阶段走出地缘性贫困困境的出路只能是贫困人口的迁徙、流动。
(三)治理地缘性贫困的现实路径
由于地理环境条件限制的客观性,在治理贫困思路上,必须跳出就贫困地区解决贫困,就农村而全力推进“农业生产项目扶贫”的偏狭思维,推动贫困人口从自然环境恶劣、物质资源匮乏的区域走出来,从承载能力脆弱的土地上转移出来,从对传统农牧业的高度依赖中解放出来。1.实施生态移民,促进人口迁移。生态脆弱与重要的生态保障区域往往是贫困人口集中分布的地区,在此类地区引导人口迁移,通过易地开发来实现人口“异地致富”尤为重要。
2.以人力资源开发为依托,促成劳动力流动。囿于人口迁徙诸多条件,生态移民只能是自愿、有序和有限的,在地理环境条件恶劣的地域,实现劳动力流动则对脱贫有着决定性意义,促成劳动力有效流动是政府治理地缘性贫困最现实的路径。实现劳动力流动最根本的是劳动力人口必须具有流动的素质和能力条件,并在我国市场化、工业化、城市化进程中加以有效利用,这对贫困农村的劳动力群体而言,是具有较强外生性的,必须借助于政府针对性的人力资源开发举措来促成,尤其需要对处于贫困经济条件和落后基础教育背景的劳动适龄人口“增能”,给予其补救性的职业教育、培训机会,填补其劳动力流动能力上的缺陷状况。
3.最重要的治贫措施是就业援助。在我国高速推进的市场化、工业化、城市化进程中,贫困农村劳动力人群仍然滞留在缺乏资源和生态条件的种养业,我们的确不能回避其劳动力流动条件和机会的不均等、不公平性问题;不能无视地缘性贫困人口缺乏就业资源禀赋(包括岗位、技能、教育培训机会、非歧视性的平等就业权利等)的普遍性问题,以及由此而导致的积弱积贫状况。面向地缘性贫困人口实行就业援助政策,实施能力建设和公共就业保护、扶持措施,给予其拓展生计空间必要的能力、手段和机会,这既是人口迁徙后异地发展或生计转换的需要,也是劳动力地域流动、产业流动和职业流动的必备条件,应该成为贫困农村最重要的反贫困措施。
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