本站原创关键词： 巨灾保险；国际经验；策略倡议
1003-9031（2014）11-0033-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.11.07
自然灾害多数是地理环境演化过程中的异常现象，但却成为阻碍社会经济可持续发展最重要的因素之一。近百年来，随着人口的迅速膨胀与城镇化进程的加快，人类经济活动呈现集中趋势，高风险区域的财产和基础设施价值相应提高，巨灾风险所导致的经济损失不断上升。巨灾保险作为一种重要的风险管理工具，可以减少财政负担，有效分散风险，提高公众防灾减灾意识。因此，研究建立巨灾保险制度对于中国经济发展有着重要的现实作用。
一、巨灾风险及其特点
(一)巨灾风险的界定
巨灾风险是指由地震、台风、洪水和恐怖活动等不可抗力造成的，一旦发生会引起大量保险标的受损并可能对人类社会财富和生命安全造成巨大损失的特殊风险。巨灾本身是一个发展变化的概念，因此国内外学者和实践部门对于巨灾风险没有统一明确的界定标准。美国保险服务局（Insurance Service Office，简称ISO）财产理赔部1983年前将巨灾事件界定为超过100万美元的保险损失，1983年后调整为500万美元，1997年后则是指导致财产直接保险损失超过2500万美元并影响到大范围保险人和被保险人的事件。标准普尔（1999年）把巨灾界定为，一个或一系列相关风险事件导致保险损失超过500万美元的事件。瑞士再保险公司将巨灾风险分为自然灾害和人为灾难，并每年更新巨灾界定标准，2013年其对巨灾的界定标准见表1。(二)巨灾风险的特点
相对于普通风险来说，巨灾风险具有发生频率低、影响范围广、危害巨大、难以准确预测等特点。同时，巨灾风险由于发生次数少又缺乏可靠的参考资料，无法用大数法则和概率论来厘定巨灾保险费率，费率过高或过低都将影响保险公司的偿付能力。因此，普通的商业保险无法单独承保巨灾风险，必须构建政府主导、各方共同参与的巨灾保险制度，以有效分担巨灾风险，解决巨灾保险供给不足的理由。二、中国自然灾害保险的目前状况
(一)巨灾风险及管理目前状况
我国是一个自然灾害频发的国家，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失大。我国三分之二国土面积不同程度受到洪水威胁，近半数的城市人口分布在地震带上，发生灾害的风险较大。2009—2013年，我国自然灾害造成的直接损失分别为2523.7亿元、5339.9亿元、3096亿元、4185.5亿元和4210亿元。目前，我国巨灾风险管理是由国家财政支持的政府主导型模式，风险补偿多采取财政补贴为主、社会与国际援助为辅、商业保险补偿为补充的方式，尚未建立专门的巨灾保险体系，只在农业领域尝试建立自然灾害保险并得到政策支持。中国农业保险于1982年启动，分为两个阶段。第一阶段是1982—2002年，主要由中国人民财产保险公司（PICC）承保，是一项保护农民的社会福利机制，但运转结果不甚理想，保费从1992年的8.29亿元降至2002年的3.3亿元。第二阶段从2003年开始，引入新的农业保险计划并将其作为农业政策一部分，政府给予大量补贴。2007年，政府在6个省市开展政策性农业保险保费补贴试点工作，随后拓展至25个省市和自治区。与农业相比，其他领域的自然灾害保险非常有限。20世纪80年代后期，部分保险产品曾经承保地震风险，但随着风险上升和损失加剧，地震风险重新被列入除外责任。2008年引发巨额损失，直接经济损失8451亿元，但仅获得保险业赔付18.06亿元，不及总损失的1%，可见政府主导的巨灾风险管理模式已经越来越无法适应社会经济发展和风险保障需要[1]。
(二)存在的主要理由
1.政府主导的损失分散机制存在明显缺陷。一是财政收支平衡受到影响。政府财政的基本原则是量入为出，随机性的巨灾风险损失如果主要由政府承担，则收支平衡面对干扰。同时，救灾支出作为政府转移支付一部分，存在较高机会成本，会减少国家对其他项目的投资。二是受灾主体的补偿效率低。政府主导的补偿机制是一种非契约型补偿，面对补偿时间、补偿程度等各方面的不确定性，而外部援助通常缓慢，因此容易造成补偿不及时，或者补偿金额无法满足受灾需求等情况[2]。2.商业巨灾保险供给不足。一是财产保险市场发展水平较低。截至2014年5月末，我国财产保险市场共有保险公司64家，市场供给主体相对较少，而其他发达国家的财产保险公司一般均达到数百上千家（如美国财险公司超过3000家，美国和德国财险公司近千家）。另外，财产保险市场中人保财险、太平洋财险、平安财险处于绝对垄断地位，该市场结构也从侧面验证了我国财产保险市场处于低水平的均衡状态。二是保险公司提供巨灾保险产品的意愿不强。巨灾风险不符合传统的可保理论，缺乏风险定价基础，且存在强烈的逆向选择和道德风险，因而保险公司缺乏承保主动性。
3.巨灾保险需求不足。我国巨灾发生地区的经济发展程度通常较低，以地震为例，主要发生在内陆地区如新疆、西藏、四川。2008年，四川震中阿坝地区，全州农牧民人均年纯收入2406元，城镇居民人均可支配收入10726元，在满足基本生活开支后，居民的低收入水平无法支持其购买高费率的巨灾险种。同时，我国居民保险意识依然较低，2013年我国保险深度3.07%，仍低于国际平均水平。政府主导的救灾体制也强化了社会对政府补偿和社会救助的心理依赖，间接造成居民防灾减灾意识落后[3]。4.外部存在制约环境。一是法律法规不健全。迄今为止，政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不明确，对巨灾保险的保费连同其他保费一起征收营业税与所得税，巨灾保险管理缺乏有效的政策保障。二是缺乏应对巨灾风险的应急管理机制。我国在层面没有真正明确巨灾应急管理决策机构，国家财政部门也没有巨灾风险管理的专项基金，现行应急决策体制在预防与处置、常态与非常态方面结合不够，各级机构设置和运作模式的差异难以形成上下联动的合力，无法适应日益严峻的灾害形式。
三、国际上主要国家巨灾保险制度的实践经验
根据世界银行有关研究，全球约10个国家（包括发达和发展中国家）针对不同的自然灾害建立了巨灾保险制度，其中大部分采用政府和市场公私合作模式，实行完全政府主导的国家比较少。这些国家的运作经验对我国建立巨灾保险制度具有宝贵的借鉴作用。(一)美国国家洪水保险计划
美国于1968年创立国家洪水保险计划（NFIP），为飓风、热带风暴以及暴雨等所引发的洪水提供相关保险。NFIP以社区为基础，社区参加NFIP的先决条件是采取防洪减灾措施，社区中的房屋所有人可自愿选择购买洪水保险。如果在特定洪水风险区（HAs）通过抵押贷款购置房屋，那么根据法律规定，金融机构要求相关房屋所有人强制参保。NFIP制定洪泛区域图，对不同洪泛区划分相应风险等级，并据此确定洪水保险费率。NFIP与大约90家财产意外保险公司联合开展了一项名为“以你自己的名义（WYO）”的公私合作计划。该计划中，保险公司以自身名义与投保人签订保险合同，并负责灾后理赔，但无须承担最终赔偿责任。NFIP充分利用私营保险公司的市场营销以及渠道优势，而参与WYO的保险公司也可以获取一定的预算拨款①。政府最初设想NFIP能自负盈亏，但自1968年以来，该计划一直处于亏损状态，不得不依靠财政借款等事后融资机制进行赔付。
NFIP运转中存在以下理由：一是道德风险较明显。投保人利用NFIP风险定价不足②从而获利，导致其出现重复损失。有关数据显示，大约25%～30%的赔偿对象是极易遭受洪水冲击的住宅。为此，政府尝试通过征购洪泛区房产、外迁移民安置、改善房屋抗洪水冲击性结构以及将房屋变更为空地等多种措施，但能否取得成效尚待进一步评估。二是退保风险较明显。由于对保险功能缺乏正确认知，大多数投保人通常在购买洪水保险后2至4年选择退保。此外，家庭开支用途变化以及联邦政府对洪灾的事后补助资金也降低了投保人的积极性。三是风险转移机制欠缺。NFIP没有通过再保险方式将风险转移到国际资本市场。公共财政负担较重，NFIP每年欠美国财政部约10亿美元，总欠款合计约178亿美元。四是洪水风险图的更新面对两难困境。更新过慢意味着高风险区域的投保人所缴纳的保费不足，或者没有履行恰当的减灾举措。然而较频繁的更新，则可能不断扩大高风险区域，降低房产价值，增加保费。五是WYO计划的管理成本削弱了NFIP的偿付能力。参与WYO计划的保险公司在洪水保险中无须承担风险，而联邦应急管理局（FEMA）则缺乏相关信息以确定WYO的赔付支出是否合理[4]。
为了解决NFIP的偿付能力理由，并偿还财政部债务，美国于2012年6月通过《Biggert-Waters洪水保险改革法案》。该法案在维持WYO不变的情况下，进行了如下改革：一是NFIP将逐渐停止对重复损失房屋的保险补贴；二是建立技术测绘咨询委员会，对洪泛区域图进行修正，以便保费能够充分反映该区域的风险；三是对洪水理赔设定最低免赔额；四是允许FEMA购买再保险，从而将风险转移到资本市场。
(二)加州地震保险
1994年加州北岭地震造成严重的经济损失和人员伤亡，巨大的赔付导致纯商业运作的地震保险陷入困境，许多保险公司此后停止或减少地震保险。在此背景下，加州地震局（CEA）于1996年成立，是政府特许经营、私营部门筹资的公司化组织。CEA的保单通过参与的商业保险公司进行销售，缴纳的保费由CEA统一管理。法律规定，在加州出售住宅财产保险的保险公司应该同时出售地震保险作为附加险。地震保险只提供基本保障，承保住宅，不承保其他附属建筑。此外，CEA的地震保险对地震灾害后的住宅修复提供保障，确保新住宅符合最新建筑标准；在住宅重建期间对被保险人提供生活费。CEA不接受财政拨款，也不能申请破产。CEA无力一次赔付的可以通过分期的形式支付给投保人。CEA获得贝氏评级公司（A.M.Best）“A-”的财务实力评级，赔付能力超过90亿美元，赔款资金来源包括保费、成员保险公司的资金征收、借款、再保险以及投资收益。
CEA的公私合作运转模式非常有效，收取基于风险的精算公平保费，实施风险缓释措施，降低巨灾保险的长期成本。但目前CEA的保险渗透率只有12%，主要理由在于保费仍然过高。同时，CEA在运作中还存在以下困境：一是公众普遍低估甚至忽视地震可能引发的巨大损失；二是存在道德风险。假如个人或企业认定政府会进行赔偿救济，那么他们将不会选择购买地震保险。部分学者研究表明，严格的、强制性的地震保险购买要求可能有助于解决保险密度低的理由，但如果宣传不到位，也可能遭遇公众抵制。
(三)日本地震保险
1964年新泻地震后，为及时提供灾后财政援助，日本政府于1966年颁布《地震保险法》，开始全面推广地震保险。日本地震保险坚持“无亏损、无盈利”原则，在厘算费率时，将利润率排除在外，居民自愿购买，地震保险属于住宅火灾保险的附加险种。日本地震保险采取政府和商业保险公司公私合作的模式，风险和损失由政府、日本地震再保险公司（JER）和保险公司共同承担，按照以下三个层次进行责任分配：一级损失（0～1040亿日元，约0～12.3亿美元）100%由私营部门承担；二级损失（1040～6910亿日元，约12.3～88.6亿美元）由政府和私营部门各自承担50%；损失（6910～62000亿日元，约88.6～795.2亿美元）由政府承担98.4%，私营部门承担1.6%。2011年3月，日本东北地区发生9级大地震，并引发大规模海啸，预计总保险损失为3万亿日元（384.6亿美元），这是自1970年以来全球第二大自然灾害赔案。为加快赔付进程，保险公司采取多项措施，如利用航空照片划定总损失面积以简化理赔流程等，使其在3个月内解决了90%的索赔，该事件提升了公众对地震保险的认知，投保人数较上年增长10%。同时，政府于2012年4月将保险限额从5.5万亿日元（705.4亿美元）增加至6.2万亿日元（795.2亿美元），政府充当了该体系的最终保险者。日本没有一家保险公司因2011年地震损失而陷入财务困境，这证明了地震保险制度的有效性。一是地震保险理赔快速处理的关键在于支付方式的简便性。二是税收优惠政策的实施推动地震保险发展。投保人可从所得税税基和地产居住税税基中分别扣除5万日元和2.5万日元。三是公私合作伙伴关系对于抵御灾害风险非常重要。
(四)挪威自然灾害保险
挪威自然灾害共保组织（NNPP）于1979年成立，是一个由私人保险公司组成的共保组织，对地震、山体滑坡、台风、洪水和火山爆发等巨灾导致的损失进行赔付。法律规定挪威所有开展火灾险的保险公司必须加入NNPP，所有火宅险均要附加自然灾害保险，抵押贷款公司只有在借款人为抵押资产购买火灾险后才能发放贷款，这推动了自然灾害保险的发展。自1996年起，挪威允许成员保险公司根据共保份额购买相应再保险。目前，NNPP拥有大量资本储备，市场占有率高，偿付能力充足。NNPP由政府监管，私营保险公司通过销售、管理和制约风险等方面的专业知识和技能对共保项目提供支持。NNPP坚持公平分摊损失和分散风险的原则，并采取多种策略以降低道德风险（譬如对没有采取措施以防止或降低损失的投保人，有权减少或拒绝赔付）。保险费率由共保组织董事会决定。灾害赔付主要根据成员公司在自然灾害保险市场中的份额进行分摊。如果普通商业保险能够覆盖灾害损失，NNPP将不予赔付从而鼓励居民购买普通保险。如果个体损失超过规定限额，NNPP将按比例进行赔付。NNPP运转中存在以下理由：一是实行统一保险费率，存在低风险的投保人对高风险投保人提供补贴的理由。二是新设保险公司面对更大的竞争压力，因为NNPP的成员保险公司资格较长，运营优势更明显。
(五)国际经验总结
由于自然灾害可能造成严重的经济损失，阻碍社会进步，巨灾保险制度应运而生，并逐渐走向成熟完善。从发达国家实践经验分析，虽然不同国家在险种属性（单独险或者附加险）、政府职能、承保范围、损失分摊等各个方面存在差异，但基本发展理念已经达成共识（见表2）。1.保险在风险缓释和出险理赔方面具备专业知识，可为受巨灾影响的经济体提供有效的流动性支持。在日本大地震和海啸中，日本保险业快速应对，凭借雄厚的资金储备和有效管理实践在灾后进行快速理赔，为经济复苏提供流动性支持。同时，保险公司在风险评估、风险转移、损失防范和产品开发等方面具备丰富知识，因此各国应充分引导保险业在巨灾风险管理方面发挥优势。
2.公众对保险的认知程度非常重要。公众对投保私人财产价值的认可，以及政府对保险风险管理功能的推广，有助于风险减缓和灾后重建。例如，加州和日本地震保险均曾面对投保不足理由，但日本2011年发生大地震后，日本公众才重新深刻意识到保险制度在灾后重建中的重要作用，投保积极性日益上升，因此公众教育不可忽视。
3.基于风险的精算公平保费是发挥保险风险缓释作用的前提条件。科学的保险定价有助于鼓励投保人采取低风险行为。美国加州地震保险在此方面就是成功例证，对实施减灾措施的财产所有人降低其保费水平。相较而言，美国国家洪水保险计划多次出现重复理赔，纳税人承担最终成本，美国政府未来计划提升洪水保险费率以便更好反映风险水平。此外，保险公司可利用精算公平的保险定价推动一国（地区）实施更严格的建筑标准和土地使用政策，促使投保人在更安全的区域修建更坚固的建筑。
4.政府和市场合作模式具有一定的优越性，但制度设计是关键。巨灾保险具有准公共产品特点，政府的参与和支持必不可少。政府和市场共同合作模式既可以降低财政支出压力，减轻政府管理压力，也可以有效利用私营保险公司的销售渠道和管理特长，实现风险共担，提高赔付效率。公私合作模式的关键是制度设计，即如何在政府公共利益与保险公司追求盈利的私人利益之间取得平衡。以美国加州地震保险和挪威自然灾害保险为例，两者均是政府和市场合作，但加州地震保险渗透率较低，运营效果不甚理想，而挪威自然灾害保险认购率较高，储备水平充足。
5.应充分资本市场以分散巨灾风险。保险公司除过利用明确的再保险安排之外，还可利用保险相关证券等新型风险转移工具，借助资本市场分散风险[5]。
四、完善我国巨灾保险制度的深思倡议
(一)建立健全相关法律法规，为巨灾保险制度提供法律保障
立法是确保巨灾保险制度顺利实施的基础，我国应建立巨灾保险制度，将其纳入国家综合灾害防范救助体系，出台专门的法律，明确各参与主体的法律地位及其权利义务关系，对巨灾风险的分类分级、费率、保额免赔额、核保、准备金提取等进行具体规定[6]。(二)科学试点，研究合理的投保方式、承保范围和保险费率
巨灾保险具有地域性特点，通过以点带面，分灾种、分地区开展试点，可以逐渐搭建起我国巨灾保险体系。2013年起，我国在深圳、云南开展地震保险试点工作，保障范围和规模还都比较小。下一步，倡议保监会统筹规划各地巨灾保险制度，研究合理的投保方式和承保范围，提高巨灾防范和救助能力。在投保方式上，国际经验表明，自愿购买的纯市场行为容易引发逆向选择理由，而半强制的方式对低收入人群无法实现激励目的，因此，强制购买方式更为有效。在承保范围上，不可能对居民所有损失进行补偿，倡议将保障范围设定为保证居民最基本存活条件，而对于私人财产损失，可纳入商业保险范畴，居民自愿参保。在费率设定上，倡议采取基于风险的区别定价，由专家技术委员会根据经济发展水平、灾害水平等综合因素厘定，由保监会审核通过。(三)政府市场联手，恰当定位政府角色
从各国巨灾保险制度建设的成功经验分析，政府与市场合作模式已经成为一种普遍选择，即政府主导进行制度的顶层设计，商业保险公司负责经营管理并承担相应责任，包括赔付能力责任，以便提高社会低于自然巨灾和其他极端风险事件的能力。倡议我国在层面成立巨灾保险基金，明确基金管理机构，并选择具备巨灾保险销售资格的保险公司作为销售管理方，将保费按照比例扣除销售费用后上缴巨灾保险基金。巨灾发生后，按照免赔额和损失分摊比例由商业保险公司、再保险和巨灾基金赔付，并发展完善资本市场，以便更好分散巨灾风险。在此过程中，政府应发挥保险知识普及和后台支持作用。例如，国家对商业保险公司给予税收优惠等，提高商业机构参与积极性；投资建设系统性和可靠的巨灾风险数据库，历史数据和前瞻性数据应向保险公司免费开放。考虑到住宅是地方政府潜在收入来源，地方政府应根据风险分类和差别费率对住宅相关的巨灾保险基金进行财政补贴，从而保证保费在居民可承担的合理范围内[7]。(四)多措并举，建立多层次的巨灾风险分散体系
一是加快再保险市场的发展。首先，培育国内再保险的供给主体，加快再保险市场竞争机制的形成，同时大力培育专业的再保险经纪公司；其次，加大与资金实力雄厚、业务技术精湛的国际知名再保险公司和组织的合作，扩大保险公司对巨灾风险的承保能力。二是积极探索巨灾风险证券化、指数化保险等方式，将传统作用上不可保的风险通过资本市场转移，使得更多主体参与、关注与支持巨灾保险的发展，譬如尝试引进发行条件相对较低的巨灾债券[8]。■（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
[1]Meghan Orie，Walter R.Insurers’ Contributions to Disaster Reduction-a Series of Case Studies[J].Research Paper， 2013（5）.
[2]王君.政府在推动建立巨灾保险体系中的作用[J].保险研究，2008（1）.
[3]夏炎.对我国巨灾保险制度建立之深思[J].经济技术协作信息，2013（27）.
[4]Michel-Kerjan E， Lemoyne de Forges S， Kunreuther H.Policy Tenure under the U.S.National Flood Insurance Program （NFIP）[J].Risk Analysis，2012（4）.
[5]Paudel Y， Botzen W.J.W.， Aerts J.C.J.H.A Comparative Study of Public-Private Catastrophe Insurance Systems： Lessons from Current Practices[R].The Geneva Papers on Risk and Insurance—Issues and Practice，2012（2）.
[6]张拓.尽快建立健全我国巨灾保险体系[J].银行家，2008（4）.
[7]丁元吴.巨灾保险可负担性研究[J].保险研究，2011（10）.
[8]李立松，吴瑁.我国巨灾风险证券化实践的相关理由探讨[J].保险职业学院学报，2009（3）.