摘要： 随着科技的发展，社会分工的扩大以及组织机构的变迁，公用事业民营化已是大势所趋。本文通过剖析英、法、德以及台湾地区公用事业民营化的成功经验，来探索其对我国公用事业民营化的借鉴意义。
Abstract： With the development of science and technology， the expansion of social division of labor， and organization change， public utility privatization is the trend. Through analyzing the succesul experience of public utility privatization at English， French， German and Taiwan area， this paper explores its significance to China's public utility privatization.
关键词： 公用事业；民营化；公用事业民营化
Key words： public utilities；privatization；public utility privatization
1006-4311（2012）32-0152-02
1公用事业民营化的定位及研究背景
关于公用事业的定义，国内外的理论界至今还没有一个统一的界定，在实际的运用过程中，对于公用事业这一概念也有着不同的表述。例如，在美国，公用事业被定义为“受公共利益影响的经济行业及其活动”（Business affected with a public interest），即为社会提供能源、邮电、用水、供热和公共交通等服务的国有或私营公司及其经营活动；《汉语大辞典》中将公用事业解释为“为满足社会大多数人的需要所经营的各类事业，如邮电、交通、医疗等”。为了便于分析，笔者对于公用事业的定义进行了这样的表述，即公用事业是指城镇中为适应公众的物质文化生活需要所经营的各种事业，如电力、供水、供气、供热、公共交通以及住宅建筑、修桥铺路等。
公用事业所提供的产品和服务是一种介于公共物品与私人物品之间的准公共产品，因此公共事业具有基础性和公益性。同时，公用事业还具有自然垄断性、区域性等特征。由摘自：写论文www.808so.com
于公用事业的这些特征，为民间资本进入公用事业的领域提供了可能性。所谓民营化（Privatization）是指，政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。民营化大师萨瓦斯（E. S. Sas）指出，“从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济”。民营化的显著特征就是将市场机制引入公共领域。随着科学技术的大力发展、社会分工的扩大以及组织机构的变迁，公用事业仅靠政府组织来生产和提供已经不能满足人们的日常物质文化生活的需求。于是，公用事业民营化改革成为了一种世界性的潮流。其核心内容就是更多依靠民间机构，更少依赖政府组织来满足公众的需求。
2国外公用事业民营化的研究进程与我国研究的弱势比较
2.1 英、法、德以及台湾地区的公用事业民营化实践
英国是第一个制定大量民营化方案的国家。1979年当撒切尔夫人初任首相之时，即倡议“缩减国有的疆界”，减少国家对公共事务的干预，继而在全国掀起了关于民营化的热烈讨论。事实上，撒切尔政府的政策特色就是民营化政策，政府将许多运营不佳的政府服务及国营企业民营化。英国民营化政策主要采取了三种形式，即出售国有资产；放松政府管制；特许投标、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务。
法国的公用事业民营化起源于19世纪，主要范围涉及铁路网、电网、城市公用事业等。到了20世纪，涉及的领域又有所扩展。法国公用事业民营化的主要特点是：地方政府有选择运营商的自由；运营商负责公用事业的运作，并承担相应的风险等。
德国的民营化实践也取得了以一些成效。传统上，德国的城市公用事业的供给主体主要是国有企业，这些国有企业是国家机构的一部分，不是独立法人，由相关政府机构进行管理并对其负有无限的责任。目前，在德国多数从事公用事业服务的国有企业已经转型为公法企业，或者改制为股份公司。
台湾地区近些年来也进行了一些民营化改革的探索和尝试。2000年，总统在任期间就已经提出了政府再造的“四化策略”，即去任务化；地方化；法人化；委外化。其中的委外化是指民间部门参与公共服务的生产或输送过程，也即民营化。其目的在于利用市场的经济原则与效率原则改善公共服务的品质。例如，台汽公司、台湾电影文化公司、台湾立德棒球场以及台湾地区的电信、石油市场通过民营化改革都有了明显的效果，提升了公共服务的效率和品质。
2.2 我国公用事业民营化改革中出现的问题建国以来，我国公用事业一直保持着公营状态，即由政府直接经营，使其呈现出明显的公益性特征。另外，其长期采用低，高补贴的经营机制，政府从中扮演既"掌舵"又"划桨"的角色，因此运行当中会呈现出诸多弊端。主要表现在以下几个方面：
2.2.1 法律制度保障不足公用事业民营化不仅是一种经济行为，而且还是一种政治行为。政治行为的实施必须要有强有力的法律作为后盾，才能保障其合理有效的运行。在我国，公共事业民营化改革面临着法律保障不足的尴尬局面。首先，民营化法律、法规滞后现象较为突出。在公用事业民营化改革的初期，我国以及地方政府出台了一系列相关的法律和政策，着实为公用事业民营化改革提供了一定的动力。但是随着改革力度的加大，之前出台的法律与政策不能得到及时的更新，因此就呈现出了明显的滞后现象，赶不上公用事业民营化改革的实践。其次，法规、政策的可操作性不强。目前，和地方政府出台的政策、法规大多只具有指导性意见，所涉及的层面过于宽泛，如在民营化的范围、定价机制、准入以及退出机制都未做明确的规定，因此其体现为操作性不强。最后，公用事业民营化退出机制不完善，法律制度对于民营化后的退出机制没有具体的规定，因此政府不能及时应对和解决民营化改革失败后所出现的问题。2.2.2 政府对民营化的认识不当民营化的核心问题在于：更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需要。一言以蔽之，民营化是以政府为主导，通过民间机构（营利和非营利）的参与来改变公用事业的经营方式以便于提高公用事业的效率，减轻政府的财政压力。但是目前中国的地方政府，尤其是在一些经济欠发达地区的地方政府，只是片面的将民营化看作是减轻政府财政压力的一种有效手段，而忽略了民营化改善公用事业效率的本质。
2.2.3 形成机制缺乏合理性和科学性当前，公共物品的物价高低大都由国家直接规定。这种情形在公用事业民营化后便产生了问题，即在定价的过程中不能协调生产者、消费者以及政府三方之间的利益，也并未提及民营化后民间机构的利润将如何分配才能达到民营化效果最佳。
2.2.4 退出机制的缺失目前，学术界对于公用事业民营化的退出机制还没有明确的定义。笔者认为，所谓公用事业民营化的退出机制，就是指参与公共服务生产的民间机构在自愿或因未能提高公共服务的质量而被迫退出市场时，政府应该采取相应的措施以确保该公共服务的持续供应。我国的公用事业民营化暂处于起步阶段，因此法律、法规和政策未能和民营化改革力度相同步。其中，退出机制的缺失明显地显现了我国民营化改革所遇到的障碍。退出机制的缺失导致和地方政府在有些公用事业民营化改革失败后无力解决改革过程中所出现的以及改革失败后所遗留的问题和弊病。
3推进我国民营化改革的建议
为了解决公用事业民营化改革过程中所出现的问题，笔者认为，应从以下几方面进行改进：
3.1 进行必要的立法改革为民营化改革提供强有力的法律保障国外的公用事业民营化改革之所以能取得良好的成绩，这在一定程度上归功于国外的民营化改革有强大的动力即完善的法律保障体系。政府在民营化改革的过程中起着主导作用，因此我国政府应出台详细具体的法律、法规及政策，为公用事业民营化改革提供强有力的法律保障，使得民营化改革能够在法律的保护下顺利运行。
3.2 加强对民营化的正确认识公用事业民营化不仅是减轻政府财政压力的一种手段，同时也是提高公共服务效率的有效方法。笔者认为，政府应加强对民营化的正确认识，强化学习，如学习国外的成功案例。必要时还可以通过政策的引导来具体实施民营化改革，使得各级政府尤其是经济欠发达地区的政府在具体的事件过程中深化对民营化本质的认识。
3.3 建立合理、科学的形成机制如前文所述，公共物品的是由国家直接批准和制定，不能达到生产者、消费者以及政府三方利益的平衡。因此，在制定公共物品的时应扩大参与，如举办公共物品听证会等，使得所制定的水平科学、合理。
3.4 健全退出机制建立健全公用事业民营化的退出机制，使得民间资本在退出市场时不中断公共服务的生产和供给，不损害公共的利益，这就需要政府制定完善的法律法规以及管理办法保障民营化改革的顺畅运行。
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试议公用事业论国外公用事业民营化经验及对我国借鉴作用
更新时间：2024-02-06
作者：用户投稿
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