本站原创关键词 国家意志 政治 行政 政党制度
作者简介：周长友，法学硕士，重庆文理学院教师，研究方向：政治哲学和比较政治学；李杰，重庆文理学院。
1009-0592（2013）05-138-02
美国政治学者F·J·古德诺（Frank Johnson Goodnow）所著《政治与行政》（Politics and Administration）一书在西方行政学发展史上具有十分广泛的影响。他在书中所强调的政治与行政相互分离的思想为后来西方行政学的独立发展奠定了理论基础。在行政学发展史上，作为一名政治家兼学者的美国人托马斯·伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）在论文《行政学之研究》（The Study of Administration）中提出了政治与行政相分离的思想，继之而起的美国学者F·J·古德诺在《政治与行政》一书中深入阐述了这一思想。古德诺从激烈的美国政党竞争出发，认为政党分肥制有着严重的弊端，只有将政治与行政分开从而将政党之争仅仅局限于政治领域而让行政保持一定独立征才能充分保障大众的公共利益。他主张政治应专注于国家意志的表达，而国家意志的执行以及公共利益的实现则需交由行政来完成。这一对政治与行政进行理论分野，从而进行分类研究探索的思想构成了西方行政学发展的理论基础。这一基于西方政党政治现实而构建的理论范式在解释中国政治时却遇到了困难，中国特色的政党政治制度决定了政党、政治与行政紧密联系的特点。
一、政治与行政的职能分野
F·J·古德罗在《政治与行政》一书中指出国家履行着国家意志的表达和国家意志的执行两项主要功能。他将这两项功能分别概括为政治和行政职能。无论国家之间在政体上如何巨大的差异，其所设立的机关都主要履行着这两项职能中的一项职能或侧重于履行这两项职能中的某一项职能。古德诺认为与国家意志的表达有关的职能即政治功能，包括宪法的制定、议会立法和官员选举等方面的内容。国家意志的执行功能他称之为行政职能，包括司法行政和政府行政两方面的内容。其中，古德诺将政府行政细分为三主要内容：一被视为准司能，通常被委托给一些从事司法行政方面的官员或那些被认为具有良好行政特点的官员来执行；另一被视为执行已表达国家意志（如法律等）的功能；再有一被视为统计和半科学功能，主要从事行政中的技术性工作，如情报的收集和税收的调查等。在此基础上，古德诺论述了行政执行中的高层行政执行功能和具体行政执行功能，认为政治应该对高层行政功能作较多制约，而对于具体的行政工作则应较少干预，从而有助于确保行政效率。在现实政治运作中，无论是政治职能还是行政职能的行使均不只委托某一个或某一套机构去实施，而任何一个或一套机构也可能不只限于行使这两项职能中的一个。政治运作的现实要求国家意志的表达与执行之间相互协调一致，即政治与行政职能之间相互协调制约。
二、政治与行政的协调与制约
古德诺在指出了基于国家意志表达与执行的政治与行政职能划分后认为政治与行政的职能划分只是相对的，并不绝对的政治和行政分野。在实际政治运作中，他认为不可能脱离政治的行政，也不可能存在没有行政的政治，两者之间的联系非常紧密。如果一种国家意志的表达得不到执行，实际上只能是一纸空文，而执行一种并非国家意志所表达的行为准则则正是执行机构在行使表达国家意志的体现。美国虽然以权力的“平衡与制约”为基础实行三权分立的政治体制，但在实际政治生活中政治或行政职能均不可能仅由某一部门去实施，而任何一部门或机构也不可能仅限于行使一种职能。因此，政治运作的现实要求国家在意志的表达和执行之间取得协调一致，才能维持政治生活的正常运转。为了维持这两者之间的协调一致，不得不放弃国家意志表达机构和执行机构独立性，要么表达机构受执行机构的制约，那么执行机构服从于表达机构，从而追求实现两者之间的平衡。在政治生活中，履行国家意志表达职能的“民选”机构应该保有对国家意志执行机构的制约从而体现政府“民有、民享、民治”性质，但古德诺认为政治对行政的制约应该适度。政治对行政的适度制约可以“机构”和“官员”两个方面进行。一方面，政治对行政的制约应仅限于狭义的执行机构，而不应包括司法、统计和科学等政府机构。另一方面，只需高级执行性官员从属于政治就可确保政治对行政的有效制约，而大行政执行官员则应不受政治干扰独立履行职责。这有助于维持行政的科学性和有效性，从而提高行政效率。此外，古德诺还指出了行政组织与政党之间保持适度平衡的性，如果政党力量强大而行政体制软弱则会出现政治对行政的过度制约，从而使行政组织沦为政党的工具而妨碍国家意志的执行和表达。反之，又会有利用行政组织对选举的制约权利来影响国家意志自由表达的危险。因此，只有保证政治对行政的适度制约，才有可能实现民治政府和高效行政。