本站原创[关键词]社会资本；公共危机；整体性治理
[]A [文章编号]1672-2426（2014）01-0060-05
一、引言
随着社会转型的不断深入，我国正面对着利益格局不断分解、思想观念深刻变化、社会结构剧烈分化、社会矛盾突出、人与自然冲突加剧等一系列理由，社会不稳定系数日渐增高，将我国推进了公共危机高发期，各类公共危机呈常态化爆发。在现代社会高精密性、高关联性等特性的影响下，社会构成的各个部分、环节处于“牵一发而动全身”的彼此密切关联中，衍生了公共危机鲜明的时代特性——跨域性与复合性，即一旦某个区域或领域内爆发公共危机，就会如“一粒石子投进池水中引起阵阵涟漪”[1]一般向相关的区域或领域扩散，甚至区域间扩散和领域间蔓延同时态复合进行。现代社会背景下的公共危机已非传统公共危机那样“单纯”，单靠政府的力量已无法适应复杂的现实，需要推行整体性治理，通过区域、领域的联合，政府、社会、市场的协作互动，构成强大的公共危机治理合力以施行有效治理。
公共危机整体性治理的实质是通过政府及其部门的有效合作，政府、社会、市场的积极互动协作，将蕴藏于各系统的资源整合为公共危机治理资源，提升公共危机治理能力，以有效地平息、消弭公共危机，维护公共利益。回顾近年我国应对各类重大公共危机的实践，可以看到我国政府及其部门的联动与合作得到了提高，政府能与非政府组织、公众等主体在一定程度上开展协作，呈现出了整体性治理的态势，但也存在诸多的不足，主要表现为政府及其部门间以及政府与非政府组织、公众等主体的协作并未达到“无缝隙”的良好状态，对接较为生涩，一定程度上存在敷衍推诿、资源共享不足、联动迟滞、协作不力等理由，政府与非政府组织、公众等主体尚未实现平等、有效的协作，全能型政府的色彩依旧存在。
我国在推行公共危机整体性治理过程中存在的不足，实质是联动、协调、协作中的碎片化理由。如何突破在公共危机治理中政府间、职能部门间以及政府与外部力量之间存在的互动协作困境，将政府、职能部门、社会、公众等相关主体联结起来，积极互动，有效协作，实现有效的公共危机整体性治理，提升公共危机治理成效，是我国当前亟须解决的现实理由。社会资本理论作为当前社会治理领域的新型理论范式，为我国公共危机整体性治理中的现实困境提供了崭新的研究视角和分析框架，指明了推进公共危机整体性治理的出路，是推动公共危机整体性治理的有效理论工具。
二、社会资本及其对我国公共危机整体性治理的价值
社会资本是兴起于20世纪80年代，并从20世纪90年始受到普遍关注的学术前沿和焦点。当前，“社会资本已成为人类社会试图走出发展困境和探索治道之变的一种具有高度概括力的理论解释范式”[2]。社会资本的研究可以追溯到20世纪初，1916年美国社会学家翰尼范？穴Hanifan？雪在《乡村学校社区中心》一文中首次提及社会资本的概念，他认为，社会资本是“继经济资本和人力资本之后又一次延伸了‘资本’的概念，强调人的社会属性，引起了人们对社会中人与人之间互动关系的重视”[3]。20世纪80年代，社会资本的研究得以真正的兴起，代表人物是法国社会学家皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）与美国社会学家詹姆斯·科尔曼（James S.Coleman）。布迪厄是学界公认的首位系统表述社会资本概念的学者，他指出，“社会资本是实际的或潜在的资源集合体，那些资源是同对某种持久性的网络的占有密不可分的，这一网络是大家共同熟悉的，得到公认的，而且是一种体制化关系的网络……这一网络是同某个团体的会员制相联系的，它从集体性拥有的资本的角度为每个成员提供支持，提供为他们赢得声望的‘凭证’”[4]。科尔曼则进一步深化了社会资本的研究，在他看来，社会资本“不是某种单独实体，而是具有各种形式的不同实体；其共同特征有两个：它们由构成社会结构的各个要素所组成；它们为结构内部的个人行动提供便利”，在形式上表现为“义务与期望、信息网络、规范与有效惩罚、权威关系、多功能社会组织和有意创建的社会组织”[5]，并具备不可转让性和公共物品的性质。20世纪90年代，社会资本的研究进入了拓展的阶段，美国政治学家罗伯特·帕特南（Robert D.Putnam）将社会资本引入到政治发展与公共政策、治理领域，他在《使运转起来》一书中指出，“社会资本是指社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”[6]。随着学界对社会资本研究的深化，当前学界对社会资本的理解普遍认为，社会资本就是存在于社会结构当中而有别于物质资本、人力资本的一种无形资源，以信任、互惠规范、社会参与网络等作为核心要素，能为结构内的主体创造相应的便利。
公共危机整体性治理是现代公共危机日益凸显跨域性、复合性的情势下的一种公共危机应对模式，强调相关的政府、职能部门以及企业、第三部门、公众等相关主体间打破边界隔阂，推动资源互补、权力分享、风险共担、彼此互动，通过科学、有序的协作实现高效的公共危机多元共治。从本质上说，公共危机整体性治理与社会资本之间存在着天然的契合性和逻辑上的关联，信任、互惠规范、社会参与网络等社会资本的核心要素是实现公共危机整体性治理的基础和纽带。
(一)信任是推进公共危机整体性治理的精神基础
“信任是社会资本的一个重要的文化规范，所谓信任是指‘相信而敢于托付’……信任导致了合作……信任是维持组织效能和维系组织存活的重要影响因素”[7]，信任也是“在一种社会关系或一种社会体制中为所有成员增进利益的创造者”[8]。信任往往能使不同主体间促成强烈的情感认同和平稳的行为秩序，引生不同主体在公共事务中的责任、合作等意识，催使不同主体围绕公共事务有序、科学地进行协作，实现公共事务的高效治理。公共危机整体性治理要求政府、社会、公众等不同的主体在公共危机治理中科学有序协作，共享权力、共担责任、奉献力量，各方主体共同构成多元互动的治理格局。这一格局的形成源于各方主体的责任意识、合作意识的共同勃兴，而这社会资本与公共危机整体性治理：价值、困境与出路由提供海量免费论文范文的www.808so.com,希望对您的论文写作有帮助.些意识的形成最根本要依附于彼此间的信任，没有基本的信任则责任、合作都无从谈起，公共危机整体性治理便缺失了精神的根基。因此，只有公共危机治理中的政府、社会、公众等主体能真正彼此信任，才能在精神上将各方主体聚拢一处，树立起责任、合作意识，并通过有效的协作构筑公共危机的整体治理合力。(二)互惠规范是维系公共危机整体性治理有序性的保障
“社会资本中的规范主要是指在资源稀缺的环境下为了节约交易成本，更加有效的利用资源的目的下，一种以对称性关系为基础的普遍化的互惠规范”[9]。这种互惠规范并非由具体的机构去刻意设计和订立，很大程度上是行为主体在普遍的交往过程中经过长期的博弈自发形成和固定下来的刚性规范（如法律、制度等）和柔性规范（如习俗、道德等），其目的在于规避行为主体的行为产生的负外部性，节约交易成本，实现均衡。公共危机整体性治理囊括了政府、非政府组织、企业、公众等行为主体，需要不同主体的有序协作，在缺乏统一规范的状态下，不同主体往往会以自身利益、自我便利为行为导向，即使其动机是为了公共危机治理，但也会产生不利于推进整体性治理的效应，制约有效协作的开展。有效的社会规范能够对相关主体的行为产生约束，使相关主体的行为有章可循，提高协作的可能性和可依赖性，降低相关主体的投机倾向和交易成本，超越集体行动的困境和混乱无序的状态，从而达成公共危机的整体性治理。所以，互惠规范是维系公共危机整体性治理有序性的保障。(三)社会参与网络是提升公共危机整体性治理成效的动力
社会参与网络作为社会资本核心要素和重要形式，是社会行为主体之间的各种关系的集合，如权威关系、信任关系、合作关系等，在形式上表现为纵向型关系与横向型关系，纵向型关系是一定的组织及其人员根据等级、权力和职责而联系在一起，横向型关系则是平等地位的主体为共同的利益而彼社会资本与公共危机整体性治理：价值、困境与出路相关论文由www.808so.com收集此联结。社会参与网络是由社会主体相交往、沟通、合作而形成的联合体，不同的社会主体在联合体内为共同的目标确立紧密的互动关系，各主体为共同事务输出能量，主体间也产生资源的转移，构筑成有效的集体行动。公共危机整体性治理是针对现代社会公共危机破坏性不断增大、跨域性突出和治理难度不断增强的现实的一种公共危机治理模式，它主张经济组织、非政府组织、公众等多元主体广泛参与公共危机治理而非政府单打独斗，通过广泛的社会参与调动社会力量来弥补政府在资源、能力等方面的不足，以政府与其他主体之间进行广阔、有效的合作提高公共危机治理的整体性。因此，广泛的社会参与网络是推动公共危机整体性治理和提升其成效的动力。三、社会资本缺失：我国公共危机整体性治理的现实困境
公共危机整体性治理是我国在公共危机常态化爆发且跨域性、复合性的日益突出的背景下进行公共危机治理的理性选择。从一定程度上看，它依托于政府、非政府组织、经济组织以及公众在普遍的信任、有效的互惠规范、宏大的社会参与网络等社会资本要素运转。(一)公共危机整体性治理中的普遍信任不足
在公共危机整体性治理中，信任是使参与主体围绕公共利益而紧密联结和协作的无形纽带，也是突破集体行动困境的精神动力。在我国，普遍信任不足是制约公共危机整体性治理的突出理由，具体表现为政府与公众、非政府组织之间的不信任以及公众对非政府组织的不信任。政府与公众、非政府组织之间的不信任，一方面，由于受长期的政府全能型行政思维的影响，在现代公共危机治理中政府倾向于独揽一切事务，对公众和非政府组织的公共危机治理意愿与能力持怀疑的态度，甚至认为公众、非政府组织参与公共危机治理会给政府带来麻烦，对公众和非政府组织缺乏应有的信任，排斥公众和非政府组织；另一方面，由于政府公共危机意识淡薄，对公共危机缺乏足够的认识，漠视其他社会主体的知情权、参与权等权利，在应对上反应迟钝、效率低下，未能切实履行自身的职责，甚至失信于社会，使得公众、非政府组织在公共危机治理中对政府不信任而只在自身的能力范围内搞一些分散活动，未能与政府进行良好的配合、协作。
在我国，非政府组织往往“挂靠”于相应的政府部门，独立性缺乏，行政化倾向明显，官僚色彩浓重，公益性也被掩盖，同时非政府组织在管理上存在不公开、不透明、趋利性等不足，甚至出现一些有违其宗旨的行为，导致非政府组织信任危机。公共危机整体性治理中公众对非政府组织的不信任突出表现为“经非政府组织转手的善款越来越少，不通过公益组织，点对点直接捐赠给个人的捐赠数额明显增长……相关数据显示，2011年3月至5月，全国慈善组织接收捐赠数额为62.6亿元……直接捐赠给个人的数额仅为3887万元。郭美美事件发生后，2011年6月至8月，全国公益慈善组织接收的捐赠数额仅为8.4亿元……而直接捐赠给个人的数额上升到1.27亿元”[10]。
(二)公共危机整体性治理中的互惠规范匮乏
1.我国公共危机整体性治理的刚性规范不完善，主要表现为法律法规的不健全。我国公共危机治理尚处于政府单一管理向多元共治的转变过程中，虽然颁布了较多法律法规，但这些法律法规多是“单个领域内专项立法，如水资源、土地资源、放射性污染等方面的危机防治法律法规，条块分立，适用部门范围狭窄”[11]，更多强调的是政府及其部门的职责，而未对政府间、部门间的协作以及公众、非政府组织等力量参与公共危机治理的职责、方式等进行规定。我国公共危机治理法律法规存在的不足限制了政府及其部门间协作的规范化，公众、非政府组织等参与公共危机治理的空间狭小，最终也就不利于我国公共危机整体性治理的开展。2.我国公共危机整体性治理的柔性规范缺失，主要表现为道德的失范。一方面，我国传统的道德规范中强调的多是个体的自立自主，处理理由时则是“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”，互助协作的思想意识比较欠缺，这种思想意识在现代公共危机治理中往往引导着相关主体的行为倾向于追求自我便利和自身利益，只管自己“领地”内的事，而未能从全局的高度去主动调整自己的行为来与其他主体联合与协作。另一方面，道德规范在现实中依靠人的自觉和心理、情感的惯性来维持，但在公共危机的冲击下，正常状态时的道德规范往往会失去对人的约束效力，衍生出不道德的行为，如一些商家在危机中为牟取私利而哄抬物价、一些人在件中制造散布谣言等，这极易引发次生公共危机，加大治理难度，也会导致相关主体陷于疑虑、混乱之中而不利于公共危机的整体性治理。
(三)公共危机整体性治理中的社会参与网络不健全
作为社会资本核心要素的社会参与网络是维系公共事务治理中不同主体合作与协调的关键纽带，社会参与网络越紧密，不同主体间的互动越积极，资源、能量的共享就越充分，协作也会更有效。从实践来看，我国公共危机整体性治理中的社会参与网络是不健全的，突出表现为社会主体公共危机治理参与的组织性和秩序性缺失。现代社会是高度分化的社会，社会主体的身份独立性和行为自主性都比较强，拥有着存量巨大的资源与能量，将原子化的社会主体整合于公共危机应对是公共危机整体性治理的题中之义。在公民社会兴起的背景和现代治理语境下，将社会主体整合于公共危机治理的重要途径是依靠非政府组织。非政府组织作为公民社会的主体，“既是凝结社会资本的网络，又是政府与公民社会合作治理的主要载体，还是公共危机治理多元主体之一”[12]，其发育状况关系着它作为社会主体参与平台的功能发挥。在我国，由于受到传统“家国一体”社会结构、以血缘或地缘为中心的社会网络等历史遗留和政府管制过多等诸多因素的影响，我国的非政府组织普遍发育不良，发展不规范，规模小，能力弱，自主性、志愿性、非政府性等都比较不足，区域、领域的分布也不均匀，导致非政府组织难以在公共危机治理中有效地将相关的社会主体组织聚集起来，使得那些社会主体如一盘散沙，各行各事，未能与政府良好对接，整体效应难以发挥。
四、我国公共危机整体性治理中的社会资本培育路径
在现代公共危机日益凸显跨域性、复合性等时代特性，其强度、治理难度超出任何治理主体单独应对的能力范围的背景下，走多元主体协作共治的整体性治理道路是我国有效治理公共危机的必定选择。(一)提升社会信任，建立社会诚信体系
公共危机整体性治理旨在全局眼光下将政府、公众、非政府组织、企业等不同的主体聚揽于公共危机治理中，构筑“政府—公众—社会”一体化的良性公共危机治理系统，其实质是多元主体为公共危机应对中进行广泛合作，而实现多元主体间的合作必须依靠信任来维持。“信任是社会资本的重要要素，信任是合作的基础。公共危机治理主体之间、公共危机治理主体与客体之间的信任程度决定着公共危机治理网络的形成，也决定着利用或拥有各种社会资源的多少”[13]，是推进公共危机整体性治理的关键因素。针对我国当前公共危机整体性治理中存在的普遍信任不足的理由，笔者认为，应该着力提升社会信任，建立社会诚信体系。一是各公共危机治理主体应进行一次“精神革命”，在思想上要充分认识合作共赢是现代社会公共事务治理的内在要求，主动摒弃诸如官僚主义、自私自利、投机取巧等一切不符合社会发展要求的传统道德观念、思维习惯。二是政府要明确自身公共利益代表者的地位，依法履职，敢担当，勤奉献，充分尊重公众的社会主体地位，相信公众，依靠公众，杜绝失信行为，塑造良好的社会形象，提高公信力、凝聚力、吸引力，带动社会信任的提升。三是积极探索建立一套有效的社会诚信制度，通过制度规范社会主体的行为，通过提高失信行为的代价来降低主体间的交易成本，提升主体间合作的可靠性；同时，还要大力推进社会信用管理体系建设，加强对社会主体的诚信管理，辅助推动社会信任的提升。四是切实加强精神文明建设和美德教育，促使社会主体塑造符合现代社会发展要求的诚信理念，奠定社会普遍信任的思想基础。
(二)加强规范建设，完善规范系统
1.完善刚性规范体系，建构以公共危机整体性治理为导向的法律法规体系。现代社会是法治的社会，法律法规是法治的基础与核心。推行公共危机整体性治理必须要建构整体性、系统性的法律法规体系。“一是根据《宪法》精神制定《紧急状态法》，规定紧急状态的等级、确定标准、主管机构及其职权、程序、措施等方面内容。二是根据现代公共危机综合治理的特点，完善《突发事件应对法》，对公共危机等级、处置程序、联动协作、资源调拨、责任划分、利益分配等方面内容进行全面、详细的规定，提高法律的现实适应性和操作性，确立现代公共危机治理的基本规范。三是根据《突发事件应对法》改善现有的单项法律，打破相互隔离的局面，拓宽单项法律的适用面，使法律间相互配套、衔接，提高综合性”[14]。2.完善柔性规范体系，构筑维系公共危机治理主体联动协作的道德、习俗等精神基础。与公共危机整体性治理相适应的柔性规范的建设，需要与法律法规的建设相结合，应以法律法规作为柔性规范建设的指导。此外，政府及相关组织要积极搜寻符合公共危机整体性治理的先进事迹，树立典范，并进行宣传、教育，如通过党校、行政学院等机构对政府部门及其人员开展培训，通过网络、电视、报纸、宣传活动等形式在社会层面上进行宣传、教育，从而引导相关主体树立公共危机多元协作共治的思维和观念。公共危机整体性治理柔性规范的建设，除了开展常规式工作外，也要在每一次危机事件后进行重点建设，因为危机也是契机，它也会对传统道德、习俗等产生破坏，撼动传统观念的根基，这对于建立现代公共危机治理的道德规范、思维观念等是比较有利的，应该牢牢把握时机。
(三)积极发展公民社会，健全社会参与网络
从近年的冰雪灾害、、雅安地震、洪水灾害等公共危机的治理实践来看，我国相当的社会主体并不缺乏公共危机治理参与的能力、积极性和热情，缺乏的是有效地组织这些社会主体发挥作用的社会组织。从根本上说，解决这一理由的出路就在于积极培育我国的公民社会，而其重点则是要努力发展非政府组织，因为非政府组织具有政府和其他社会主体无可比拟的优势，“是公民社会结构要素中最为主要、最具有活力的部分，对培育公民社会有着重要作用和作用”[15]。通过发展非政府组织健全社会参与网络，是我国公共危机整体性治理困境的重要议题。对于发展非政府组织，笔者认为，应从以下方面着手：一是作为社会管理主体的政府要摆正对非政府组织的看法，明确非政府组织在社会治理中的地位，同时要放松对非政府组织的管制，给予非政府组织相应的资金、技术等方面的支持，为其发展提供充分的空间。二是建立健全有关非政府组织的管理制度，明确规定非政府组织的规模、职责、社会治理参与方式等内容，也要在制度上明确对非政府组织的监督，防止其“异化”，为非政府组织的健康发展和有效运转提供制度保障。三是非政府组织要在发展实体形社会资本与公共危机整体性治理：价值、困境与出路由专注毕业论文与职称论文的www.808so.com提供,转载请保留.态组织的同时积极运用现代先进信息技术来发展虚拟非政府组织——网上非政府组织，使实体和虚拟非政府组织一体化发展，从而更充分地发挥非政府组织的作用。四是社会应对非政府组织保持理性的态度，充分信任非政府组织，积极参与非政府组织的活动，将个体的行动融入相应的非政府组织活动，依托非政府组织实现公共事务治理的参与意愿。
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责任编辑 侯 琦