摘要:近些年来，我国行政管理体制中地方层次过多问题尤其是“市管县”体制久为理论界所诟病。
关键词:省直管县行政体制改革
1、引言
近些年来，我国行政管理体制中地方层次过多问题尤其是“市管县”体制久为理论界所诟病。矛盾主要聚焦于该体制日渐显现出的一些不适应市场经济发展和社会进步的地方：缺乏宪法和法律依据；提高了行政成本，降低了行政效率；未能带动所辖县域发展，反而扩大了城乡差距；普遍存在市“吃”县、市“刮”县现象，体制内耗严重；制约县域发展和大都市圈的形成，加剧地方非规范性竞争等等。与行政体制相适应，我国绝大部分省份实行了省管市、市管县的财政管理体制。但是随着市场经济体制的建立和政府职能的转换，政府间财权与事权严重不对称问题严重制约了县域经济的发展。尤为“雪上加霜”的是，1994年的分税制改革基本规范了与省级政府之间的财政关系，但对省以下的“省、市、县、乡”之间财政权责却没有做出明确的规定，更助长了上级政府利用层级优势“上收源于：论文开题报告www.808so.com
财力，下移事权”的趋势，导致政府间财政关系缺乏公平和法治基础。因此，改革财政管理层级，规范政府间财政关系，完善“半拉子”分税制改革已是势在必行。政府深刻认识到问题的严重性。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：具备条件的地方，可以推进省管县的改革试点。随后，国务院出台的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进省直管县财政管理体制改革”。2006年1号文件明确提出：有条件的地方可加快推进省直管县财政管理体制的改革。2007年党的十七大报告又指出：减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式。2008年8月国务院《关于地方政府机构改革的意见》提出，要继续推进省直接管理县的财政体制改革。2009年1号文件又进一步明确提出要推进省直接管理县财政体制改革,有条件的省份依法探索省直管县的体制。由此可见，省直管县财政管理体制改革是突破现行财政体制瓶颈、提高财政管理科学化的重大实践；是党推进政治、行政体制改革的有机组成部分。截止2008年底,我国已有24个省份陆续进行了财政体制省直管县的改革试点,并形成了以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型模式;以浙江、湖北、安徽等省为代表的全面管理型模式;以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型模式;以山东、广西实等省为代表的的省市共管型模式。但是，迄今为止，政府也只是给出了宏观上的指导性意见，完整的理论体系还没有建立。许多省份业已进行的改革探索，只是局部的“边际调整”，并没有彻底解决体制转轨过程中的关键问题。当然，这就为未来进一步的系统研究留下了广阔的空间。
2、关于推行省直管县行政体制的研究
客观地说，我国财政体制改革基本上是服务于和服从于行政体制的变迁。基于此，关于财政体制改革的研究往往始于行政体制改革的研究。省直管县财政体制改革的研究也同样始于省直管县行政体制的讨论。改革开放以来, 随着市场经济体制的逐步完善、政治的不断进步，党的十七大明确提出了加快行政管理体制改革的要求。在这一背景下,市管县体制的负面效应和历史局限日益凸现,随之而来的省直管县问题因势而成为我国理论界竞相探讨的热门话题。
2.1 改革的必要性、可行性、作用
国内对省直管县可行性和必要性的分析往往始于对原市管县体制的弊端分析入手。市管县体制从产生之日起就带有明显的计划经济痕迹。我国行政体制改革正从减人、减事、并机构扩展到“减少层级”的行政改革。随着工业化、城市化进程的加快，市管县体制已不能适应经济社会发展的需要。从生产力理论、经济体制论、行政管理论、结构优化论等八个方面论述了推行省直管县的可行性。论证了省直管县将是我国行政体制改革和发展的战略选择。实行省直管县有利于加速县域经济快速发展，有利于解决久而未决的“三农”问题。
2.2 改革的内容及途径
从法治规范的角度入手，从府际关系入手，认为推进省直管县首先必须明确省、市、县、乡各级政府间的权责关系。基于浙江改革实际，介绍了市县分治、重组市辖区建制、转变政府职能等改革内容。先从财政层级突破对行政区划和行政体制改革具有带动和示范作用。省管县体制改革必须适度增加省级政府的数量，调整县级行政区划。提出了省直管县的三个步骤：强县扩权试点—市县分治—市的改革，总的方向是省直管县。提出了试点—县域扩权—行政区划调整—市县分治 的稳步推进途径。基于我国地区差异、历史负担、民族感情、官员利益等现实,认为要谨慎缓慢地推进省管县体制，不可一哄而上。
2.3 阻力及改革成败的关键
具体分析了职责同构现象对省直管县体制的阻力。要保证改革的成功必须及时转变政府的职能和规范政府的运作方式，否则将导致县域经济范围内的条块分割和重复建设。只有将政府职能定位于公共服务，财政扁平化改革才能产生合意的效应。省直管县并不是将权力赋予县级政府，而是将权力还给县域社会,包括还权于社会、还权于市场等。
2.4 对改革的冷思考
从制度建设的角度，不应轻易改变，好不容易建立起来的分权体制，防止制度改革的路径依赖。下放给县市权力的大小要与其经济发展程度相匹配，否则会造成权力资源的浪费。省直管县只是制度回归而非制度创新，是渐进性的增量改革。
3、关于推行省直管县财政体制改革的研究
我国关于省直管县财政体制改革的研究始于1994年分税制之后，特别是其遗留的问题日渐突出诱发了国内学者关于该问题的研究。
3.1 改革动因的研究
从完善分税制的角度对推行省直管县财政体制进行了多角度研究，认为在全国范围内推行省管县财政体制己是必然趋势。财政层级过多导致政府间转移支付链条过长，动摇了基层政府行使职权的物质基础。省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧，与现行财政“五层级”的大框架有直接关系。减少财政层级的设想，建议缩到实加两个半级。我国目前五级政府的政权结构使得分税制无法发挥其应有的经济调节功能和社会保障功能。通过对湖北省县乡财政运行困境的分析，提出市级政府与县级政府同时隶属省级管辖等方案。从发展县域经济、提高行政效率的需要等角度论证了推行省直管县财政体制的必要性。
3.2 已有先进做法的介绍和研究
从促进县域经济社会协调发展的角度介绍了湖北省财政省直管县的做法及效果，尤其重点介绍了转移支付的方法和构成。对浙江、安徽、湖北实施省直管县财政体制进行了运行绩效的实证研究。具体介绍了浙江省实行省直管县财政体制的原因、特点、作用。研究和介绍了湖南省省直管县财政体制改革的三种模式：“中心城市+ 卫星县”模式、“弱市(州)+两极县”模式、“中等市(州)+中等县”模式。
3.3 改革的突破口、重点、模式
完善转移支付制度、划分支出责任、健全地方税系、化解乡镇债务等应是现阶段改革重点。应以理顺上下级财政关系，保障基层政府提供公共服务的能力和效率为突破口。以参考德国经验，财政体制与行政体制不必一一对应。
3.4 利弊分析及成功要义
辩证看待和正确处理市级财政既得利益得失事关省管县改革的进展与最终成效。必须改变财政管理“单兵突进”的窘况，认为政治体制改革过分滞后，就会使继起的发展难度越来越大。省直管县财政体制面临着一些无法避免的弊端，如省级财政管理幅度过宽、省级财政信息不对称问题、提高县级财政自主权的负效应、引致重复建设等等问题。行政层级减少了，市县这一级的主要职能是提供公共服务，将有助于减少重复建设。欠发达地区政府要从“以经济建设为中心”的传统模式走出来，走向“公共服务型政府”。
4、结语
根据国内当前研究现状，可得出如下共识：(1)省直管县财政体制不是财政改革的最终目标，建立一个完善而彻底的分税制是其逻辑起点。(2)如果没有法治背景下政府间财力、财权、事权的明晰划分，省管县财政体制无法实现既定的改革目标。(3)省直管县财政体制要求各级政府的治道方式随之变革到以公共服务为核心的价值本位。否则，会诱发新一轮的地方政府间恶性竞争。(4)基于公平和效率的双重考量，推行省直管县财政体制最终效应是在实现基本财政能力均等化的基础上实现基本公共服务均等化。当然，国内关于省直管县财政体制的实施重点和推行模式仍存争议。这也正是未来必须突破的改革瓶颈。
国内关于“省直管县”财政体制改革及相关问题研究综述
更新时间：2024-01-27
作者：用户投稿
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