本站原创关键词：农村低保户最低生活保障制度完善机制
我国城乡低保制度，是在原有的城乡定期给予临时救济和低水平救济的基础上，经过多年试点实践，并在国务院1999年9月《城市居民最低生活保障条例》和2007年7月《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》颁布后逐步建立并加以实施的一项社会救助制度。该制度作为一项普遍的、有效的社会政策，对保护贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用，并在实践过程中日趋成熟。但其在实际操作中仍存在许多问题，如低保制度不能帮助低保对象脱贫、低保制度需要大量的人工成本、资金发放形式不能满足需求和对农村低保实施环节的监督不力等等。
基于以上原因，本人以访谈形式对广东省农村低保制度实施现状进行了调研与分析，并提出相关的调整对策。
一、农村低保制度实施现状分析
本人选择了广州市番禺区部分农村为本次调研的地点，选择了低保户、村干部和街道办干部为调查的对象。根据调查结果，分析得出以下几个方面的结论：1.农村低保制度使得绝对贫困人群减少，相对贫困人群却递增
绝对贫困是指在某一个时期个人或家庭依靠劳动收入或其他合法收入，不能维持其基本生存需要的贫困或者生活状态；而相对贫困是指在同一时期或者同一个国家，由于某一些人或者某些家庭的收入水平低于另外一些人或者家庭而产生的不如一般人或者一般家庭的生活状况或者贫困状态。绝对贫困有明确的制度规定，而相对贫困很大程度上还与人们的心理因素有关，人们的主观认定如何是界定相对贫困的重要依据。在对个别农村低保户的访谈中，本人了解到村里拨发的低保金基本能满足低保户的生存需要，但有些低保户总认为自己还不如别人，在经济上感觉到无法应对各种生活需要，在别人面前无法抬起头做人，总有自卑心理的困扰；有些残疾的低保户认为自己能力不及正常人，很少与别人交流；相反有些贫困户则安于现状，没有工作与生活的动力，依赖低保，由相对贫困变成了绝对贫困。虽然低保制度能使部分农村低保户脱贫，绝对贫困也相对减少，但心理上的差异却使部分低保户由相对贫困又变成为绝对贫困，由此给农村低保制度带来了一系列的链锁反应：绝对贫困——脱贫——相对贫困——心理因素——绝对贫困——脱贫。
目前农村的低保制度使得广东绝对贫困的发生率已经下降到1%，绝对贫困人群大幅减少。但相对贫困人群却递增，因为贫困地区和贫困人口目前所面临的主要问题不再是温饱问题，而是行路难、吃水难、就医难、上学难、住房难等发展条件的制约以及增收困难、与社会平均水平差距拉大等问题。广东省目前已进入低收入、低消费水平的相对贫困阶段，这意味着缩小发展差距将成为扶贫工作长期而又艰巨的任务。
2.低保资金缺乏，低保覆盖面窄、低保水平低
我国农村最低生活保障资金来源于国家财政，但一般不纳入的财政预算当中，只由县、乡（镇）、村按比例承担，省级财政给予一定的补助。以广州市番禺区为例，农村村民最低生活保障资金按照分级负责的办法，由区财政和乡镇、村民委员会集体经济共同负担。列入地方人民政府财政预算的由当地财政预算安排，列入乡镇和村民委员会集体经济负担的由乡镇人民政府负责落实。三者负担的比例：区为30％，镇为30％，村为4O％。2007年，全区累计完成一般预算收入371983万元，完成一般预算支出532628万元，地方财政支大于收，财政普遍偏紧。同年，区财政安排了城乡最低生活保障配套资金1256万元，主要用于解决特困残疾人家庭生活补贴、农村特困生活救济、伏季休渔期困难渔民生活补助以及439户特困人员和86户特困残疾人的安居问题。以上这些低保资金的支出只占地方财政支出的0.03%，支出比例过低，而且解决特困户数目少，低保覆盖面窄。
根据调查可知低保资金的缺乏是造成低保覆盖面窄、低保水平低的根本原因。资金缺口大，无法为农村低保户提供足够的资金补助，从而降低了他们的生活水平。最低生活保障一般只能解决生存问题，对于生活困难的农村人口的医疗、教育、失业、养老等问题没有纳入低保范畴，即覆盖的范围只涉及绝对贫困人口，而把相对贫困人口排除在外。此外，地方性最低生活保障标准主要是由政府财政状况和上级财政补助情况来确定的，而源于：免费论文网www.808so.com
不是由当地贫困农民的基本物质生活需求状况来确定的，因此有其不科学性。
3.低保对象和标准核定难，城乡低保标准制定差异大
农村最低生活保障对象主要由村、乡、县来确定，但在实际工作中对于农村低保对象的标准和范围却很难准确定位，因为各级民政部门明确规定纳入农村低保对象的是人均纯收入低于当地政府确定的最低生活保障标准的家庭和人员，且重点是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员和因伤、病、灾及其他原因致贫人员。而以家庭收入界定农村居民低保对象，从客观和主观上都存在着困难和不公，这是因为：一是农村的收入大部分以实物为主，如粮食、牲畜等，难以完全以货币化计量。二是农村收入存在不稳定性，难以统计，如季节、天气等不确定因素会影响农作物的收成，再者城镇居民需求会影响农作物、牲畜的供应量。三是农村养老金制度的实施存在缺陷，制度缺乏法律保障，农村老年低保人群的看病费用、农村家庭子女的赡养支出难以核定。四是在申请低保过程中，由于优亲厚友、权钱交易等“关系保、人情保”现象依然存在，给低保的核定带来更大的困难。在访谈中某些低保户提及到，他们有些邻居的生活条件比他们要好得多，却也申请到了低保，可见在现实中，对低保户的核定确实存在不公之处。
从2011年4月1日起，广州又一次提高城乡最低生活保障标准和低收入困难家庭认定标准。全市城镇平均低保标准从398.75元提高到467.08元，提高幅度 17.14%。农村平均低保标准从303.57元提高到377.14元，提高幅度24.23%。农村平均低保标准达到城镇的80.7%。低收入困难家庭认定标准统一按照当地低保标准的1.2倍同步提高。虽然城乡的低保标准都提高了，但农村低保标准与城市低保标准相比仍存在很大差距，在两者没有统筹的情况下，农村保障标准依然较低。4.低保管理与监督机制不健全
低保管理中存在的“进低保难，退低保更难”问题在全国各地普遍存在，在广东省也不例外。据调查得知，有些家庭生活确实贫困的人员，经过多番申请却不能进入低保户行列，相反有些人员进了低保户行列之后其家庭条件已明显好转，却依然没有退出低保，这说明由于农村低保管理中的动态管理不到位，造成受保人员在其家庭条件好转后仍没能得到及时的调整，退出受保范围，而让有需要的人群进入受保范围。总的来说，“应保尽保”的问题仍没解决。
另外，由于在法律法规上与低保相关的惩罚规定还不明确，因此还存在因决策者道德缺失而任意决定低保对象、非低保户骗保参保等不良现象。此外，由于农民对低保的参与意识不强，维权意识薄弱，有时明知道自己的权利被侵犯也没有据理力争，宁愿忍气吞声。由于低保的指标化，“关系保”等挤占了指标，使到一些真正需要保障的农户反而不能享受低保待遇。
5.低保制度与其他配套政策措施缺乏协调性
农村中的医疗、养老、子女教育等相关保障措施与农村最低摘自：学报论文格式www.808so.com
生活保障制度有着密切联系，如果只靠有限的低保金，难以解决治疗大病、供子女读书、赡养老人等问题。经过访谈得知，一些农村低保户对于看病问题仍很担心，因为医药费用较高，家庭经济不能应付，只能顺其自然。同时由于村里缺乏对低保知识的普及以及有时对低保家庭子女的学习补贴发放不到位，以致造成一些低保户对该制度还存在疑惑。另外，从所调查的情况得知，财政、教育、劳动就业、卫生、税务、工商等部门的协调与沟通机制还不完善，对相关配套的优惠政策和救助措施还缺乏全面考虑。即使有所考虑，还存在考虑不全面或实施不到位等问题，因而农村地方的“低保”工作还没有真正形成强化保扶结合、社会互助互济、各部门齐抓共管和增强“低保”群体自我造血和自我发展的能力氛围。由此看来，农村最低生活保障制度的配套政策仍不完善，其他社会保障措施和农村最低生活保障制度的衔接还缺乏协调性。
二、低保制度调整的对策
1.分类治理，调整低保户心态，建立就业激励机制（1）根据贫困类型分类治理，加大对低保户精神层面的关注。应该有针对性地对绝对贫困与相对贫困人群分类治理，对绝对贫困人群应注重物质层面的救助，为其提供资金、实物等最基本生活保障，而对相对贫困人群主要针对其精神层面进行救助。由于低保户在知识技能、生存条件、经济地位、社会地位、人格尊严、心理感受等诸多方面与其他非低保户存在差距，在对自我价值进行评判时，低保户普遍存在自卑、不平衡和依赖等的弱势心理。因此，对低保户的救助不应停留在物质层面上，更要在精神层面上给予关怀。如通过拓宽低保户的社交网络，为低保户提供生活帮助、经济援助、介绍就业、情感慰藉等多方面的支持；同时，低保户之间也应该建立互勉互助的社交网络，增强脱贫动力，形成乐观心态，提高自信心和自我认同感。此外，社会应关注并解决低保户的心理问题，形成有利于减少相对贫困人群，扭转“相对贫困向绝对贫困转变、增加绝对贫困”的局面。
（2）建立社会低保救助与就业政策的联动机制。在推进积极就业政策时应充分考虑困难群体的就业问题，适当地将筹集的低保金划拨一部分作为促进低保户就业的资金，并将一部分再就业基金用于开发适合困难群体的岗位，对他们进行教育培训，提升他们的劳动技能，帮助他们尽快融入社会。劳动就业的公共服务网络应当免费对困难群体开放，并保持信息的公开化与透明化。通过激励困难群体就业，减少相对贫困群体的产生与增加。
2.扩大救助规模，多渠道筹集低保资金
（1）加大拨款力度，做到拨款与地方筹措资金相结合。近年来我国经济的高速发展和财政收入的大幅提高，为提高对地方的转移支付能力提供了可能。因此，要明确政府筹资责任的主体地位，建立资金投入长效机制，加大对农村低保资金的拨款力度。财政要根据实际情况，给地方财政相关的支持，将低保资金纳入年度预算，减轻地方财政的负担。另外，地方政府需根据本地的经济发展水平和农村低保制度的实施情况适当承担相应的筹资任务。
（2）政府主导, 建立农村低保资金多元化筹资机制。目前低保金的来源比较单一，主要是政府这一渠道。单一的低保金来源使财政面临巨大的压力。而搞好农村低保工作不仅是政府的责任，而且也是每一位社会成员的责任，因此政府要适当地开辟资金筹集的新途径，充分发挥民间筹资的力量，扩大资金来源，如通过鼓励非公有制经济、个体工商户、其他高收入阶层及社会各界向农村低保户捐款，通过征收社会保险税吸纳资金，通过发售福利彩票积聚资金等，使低保金有充足的后备资源，确保低保户得到更多的救济帮助，进一步完善社会保障体系。
3.规范对象，提高标准，缩小城乡低保差距
（1）明确对象。农村“低保”制度应以农村绝对贫困者为保障对象。对于经济条件较好的地方，应加强动态管理，将符合条件但还没有纳入保障范围的“低保边缘群体”纳入到救助体系中。要建立简便有效的农民收入申报制度，提高对农民实物、劳务、赠予和财产等各种收入评估的准确性。民政部门要将申请家庭的财产收入与财政、工商、社保、车管、房产等部门的财产收入信息进行比对，检验申请家庭是否有隐瞒财产收入的现象，加大社会监督和对违法违纪行为的查处力度。政府部门需对符合“低保”条件的对象进行公示、审批、建档，并对其生活现状和经济状况进行跟踪，对不符合条件者应及时予以清退，做到应保尽保，应退尽退。
（2）提高标准，城乡统筹。随着我国综合实力的显著提高，财政支出重点应从经济建设转向关注社会民生。目前低保户的救助主要是以低保金为主，辅以老人金、教育一对一帮扶、医疗费用报销等，而享受低保的标准则因地区而异。因此，要根据各地实际，合理制定低保标准。要建立农村低保标准、低保家庭基本生活随物价变动的长效补助调控机制，根据物价变动及时调整保障标准，从根本上解决物价上涨对低保户生活的影响。逐步提高农村低保标准，缩小城乡之间、地区之间的差距，实现城乡低保的统筹。源于：论文大全www.808so.com