本站原创一、城乡二元体制拉动城市迅速扩张——低水平的土地资本化
我国城乡二元的土地制度规定了城市土地使用权的物权属性和农村土地的生产资料属性。在此背景下，征用农村土地成为成本低廉的快速城市化手段，支持了我国改革开放以来30多年的快速城市化。如图1所示，通过以一个较低的成本将低层次用途的农村集体土地转化为高层次用途的城市国有土地，土地的初级资本化得以实现，所释放出的市场价值成为地方政府经营城市的主要资金来源。1980年，深圳特区开始以每亩3000元的整村征地，启动了低成本的土地非农化，这是深圳的第一次城市化浪潮。然而，长时间以来，人口的城市化远滞后于土地城市化，原村居民的社会福利和保障无从谈起。直到1992年，第二次城市化浪潮才大量转换了这部分村民、村组织的身份，同时，迅速推进关外宝安、龙岗两区的城市化。然而，第一、二轮城市化浪潮均以粗放式城市外延扩大为特点，追求速度的代价是留下了大量城中村和违章建筑的历史遗留问题。到2004年，深圳已经无农地可征，城乡二元体制的制度红利已释放到尽头。二、高度城市化背景下的城市更新——事实产权还是法律产权
在粗放式源于：职称论文www.808so.com的城市化推进过程中，深圳市为节约成本和简化谈判程序所采取的一系列权宜办法，如留用地、转地等，制造了大量产权模糊的地带。《南方周末》曾刊发文章指出：“尽管在规划中已将原村集体土地征为国有，但是大量土地并没有完成相应的补偿返还手续，因此实质上依然属于村集体及股份公司所有，而随着城市化过程中土地价值的不断提升，（深圳）政府也越来越难以支付这笔数额巨大的补偿。”简而言之，深圳的问题正是事实产权与法律产权产生矛盾后的结果：名义上的法律产权在政府，而事实产权在村集体和农民。更由于这种法律产权的形成过程采取了种种“权宜”的办法，即使不受法律保护，事实产权也难以撼动。而且，这些模糊地带经过近20年的生长和交易后，事实产权主体几经更换，权益的划分已实难理清。深圳的混乱正验证了巴泽尔说的那句话。“离开了清楚界定的产权和良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会”。
粗放式城市化带来的后果令深圳政府愈发难以承受。一方面，失去了廉价土地来源，政府急需为城市经济增长寻找下一个依托；另一方面，数量庞大的违章建筑和违法用地与政府持续争夺城市化利益。自1999年开始，深圳市的应对态度是，在法律产权与事实产权产生冲突时，用立法手段否定事实产权而捍卫法律产权。自此，艰难的立法查违建历程开始了。然而始料未及的是，数部法令颁布的后果却是原住民的疯狂抢建。据统计，1999年至2002年，几部法规出台实施以来，深圳全市增加了约10余万栋新的违法私房及大量的违法厂房，违法建筑总量增加了近1倍。10余年的查违建历程几乎没能阻挡违法建筑的“生长”：2010年深圳市土地变更调查的统计数据显示，全市土地总面积1991.71平方公里，其中农用地916.17平方公里，建设用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，占全市建设用地42%，而其中仅有1/4（95平方公里）为合法用地。自1999年至今的“立法查违建”思路以失败告终。这不仅仅是政府土地管理部门的问题，更为关键的是，执政者需要重新思考这样一个问题：面对法律产权和事实产权产生剧烈冲突时，应当如何选择？从过去10余年的经验来看，彻底否认事实产权的思路是行不通的。
近年来，在全国范围内，以促进使用权流转为核心的集体建设用地制度创新提供了一种有效的思路：还权赋能，能更有效地释放出土地的经济价值。“还权”指的是，归还农民和村集体的财产权利，不但包括理清土地和房屋的所有权和使用权，更应界定土地和房屋资产的转让权；“赋能”指的是赋予农村宅基地以财产功能。在改革开放前后，由于低水平经济发展和经济波动剧烈，宅基地的保障功能显得十分重要。但经过20余年的快速城市化和经济增长，宅基地的各项功能的相对重要性发生了变化，尤其是在高度城市化的深圳，宅基地功能的转换事实上已经通过民间的“种房子”自发完成。而且，这也是另一种形式的保障：由于政府财力有限，城市化中的失地农民需要凭借土地资本来自寻出路。但法律上的“赋能”并未完成，所以上述自发实现的财产功能是很不完全的。
与之前的历次城市更新尝试不同，2012年5月，深圳公开发布的土地改革方案正是沿着“还权赋能”思路开展的。《总体方案》指出了产权管理方面的核心任务：“首先要明晰权益，并结合土地二次开发模式，丰富土地确权方式，探索权益实现的多元化路径。其中改革的难点和重点，即是原农村土地权益的实现问题”。对于已形成的事实产权，深圳的思路是，对原农村土地“依现状、依改造”进行确权；在“房地合一”体系内，探索房地权利分离条件下的管理制度，探索土地权益书、作价入股等补偿模式等，以确权难题。有别于成都等地采取的先确权再流转的路径，为了解决多元化的土地利益诉求和确权的动力问题，深圳拟采用的是一种反向思路，即结合土地二次开发来推动确权工作。具体地，是将政府、原村民（原村集体）和二次开发主体共同引入城市二次开发过程，达成开发利益共享的预期，解决各方的确权动力问题；然后通过协商、谈判，达到明晰产权和利益分享。
三、以土地为依托的城市经济转型升级——高水平的土地资本化
过去30年，土地资本化产生的收益成为城市经济发展的持续动力，从近年来地方财政对于土地出让收益的依赖程度可见一斑。然而，在城乡二元体制的遗留问题妥善解决后，下一步城市经济转型升级的动力在哪里呢？土地资本化仍然任重而道远。只是这一次，我们依赖的不再是农地转换的低水平土地资本化，而是形式更为灵活的高水平土地资本化，如深圳构想的产权期限缩短、灵活的出让方式、政府以土地入股等。高水平的土地资本化的核心任务是通过资产合理流动而实现最大程度的土地增值，同时，引导城市产业转型升级的任务和目前土地财政的困境也能随之有效解决。深圳新一轮“土改”提出的未来土地资本化模式的总目标是，物业增值部分将不再是开发商独享，而是由政府、原土地权利人等共同分享。《总体方案》中确定的2012年工作重点第3条提出：“完善土地作价出资方式试点。以地铁三期开发用地为试点，探索国有土地作价出资方式。”据报道，深圳开始考虑引入合作者投资各类基本建设，政府以土地作价入股，共同分享物业升值的红利。此外，土地租赁和根据产业周期的弹性土地使用年限制度改革的研究，也有助于解决目前地方财政依赖于一次性土地出让收入的弊端。但是，其中的风险是，这种制度安排进一步巩固了政府参与城市经营的“运动员”角色，这也是在目前财政体制下的一种权宜之计：有利于政府控制城市经济转型，自由市场的地位就有可能被削弱。在未来，这种政府参与的模式应该随财政体制改革以及政府职能转变而为其他形式的土地资本化所取代。从国外发达国家的经验来看，高水平的土地资本化最终应是实现土地市场与证券市场的有效对接，这时土地资产的流动性和增值性将大为提高。根据深圳改革方案，在未来，随着金融市场的进一步完善，深圳拟创新土地金融工具，开展土地金融政策研究，设计不同类型的土地金融产品，在条件成熟时推行土地资产证券化，以实现土地资产的高水平资本化。然而，在金融市场尚未成熟的情况下，我国土地资产证券化的时机还未到来。如何实现土地在资本市场上交易、民间资本通过什么渠道参与、政府建立何种投融资平台，这些问题还需要长时间的实践探索。四、深圳经验的意义
城市化的过程是土地由低水平资本化转为高水平资本化的过程，城市经济的转型升级贯穿其中。作为高度城市化的城市，深圳市存在的问题和为解决问题做出的努力具有一定的普遍性，其改革经验可以为其他城市起到示范作用。特别是新一轮的深圳“土改”，再一次使得深圳站到了土地制度改革的先锋位置。一方面，深圳“土改”思路的转换体现了对原属于农村的土地和房屋的事实产权的尊重和对法律产权的维护；另一方面，为土地资本化的多种形式提供了设想。新一轮“土改”的政策效果我们拭目以待。参考文献：
1999
2.马丽.深圳城市化困境.法人.2012.6.2
3.北京大学国家发展研究院综合课题组.还权赋能：奠定长期发展的可靠基础.北京大学出版社.20摘自：毕业论文工作总结www.808so.com
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李求军/责任编辑