本站原创【关键词】小额贷款公司 发展 法律 监管
一、小额贷款公司法律制度在我国的发展
(一)小额贷款公司的基本状况
国际主流观点认为，小额信贷（Microcredit）指专门向低收入群体和微型企业持续提供较小额度信贷服务的活动。该业务起源于20世纪70年代孟加拉国著名经济学家穆罕穆德·尤努斯教授的小额信贷试验。1994年，小额信贷被引入中国，开始主要是作为国际援助和中国政府的农村扶贫贴息贷款计划，由于成效显著而受到我国政府的。1996年，小额信贷在我国进入以扶贫为导向的发展阶段。2005年5月，人民银行决定在民间融资比较活跃的山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五省区试点民间小额贷款，同年12月，“晋源泰”、“日升隆”两家极具明清票号意味的小额贷款公司在山西成立，标志着小额贷款公司正式登上了中国微型金融的舞台。2008年4月，人民银行、银监会印发《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》（银发〔2008〕137号，以下简称《政策通知》），对小额贷款公司的利率、支付清算、会计、、统计等事项进行了规定。同年5月，银监会和人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号，以下简称《指导意见》），对小额贷款公司的性质、准入和退出、资金来源、监督管理等事项做了规定，并要求省级主管部门承担小额贷款公司的审批和风险处置责任。随后，各省级政府大都制定了试点管理办法，如云南省分别于2008年11月、2011年6月制定了《云南省小额贷款公司管理办法（试行）》和《云南省小额贷款公司管理办法》，对云南省小额贷款公司试点管理做出了具体规定。《指导意见》及相关配套措施出台后，小额贷款公司在全国各地如雨后春笋般大量出现，并为缓解“三农”和融资难做出了巨大的贡献。截至 2013年3月末，全国共有小额贷款公司6555家，其中江苏、辽宁和安徽三省的数量最多，约占全国总量的22%，从业人员75481人，实收资本5671.84亿元，贷款余额达6357.27亿元。
(二)小额贷款公司在改善农村金融服务方面的作用凸显
目前我国正规金融体系在农村的服务能力严重不足，生活在农村的广大低收入人口以及众多的个体生产者和小微企业都希望相应的金融服务。在正规金融体系服务不足的情况下，近几年我国民间融资业务发展迅速，其规模在3万亿-5万亿之间（银监会2011年调查数据），规范和分流民间融资，对于维护金融稳定、推动农村金融发展重大。建立在此基础上的小额贷款公司正好为这些民间资金找到了正规渠道，同时也压缩了地下钱庄等违法违规组织的存活空间。截至2013年3月末，全国小额贷款公司贷款余额6357亿元，虽只相当于同期人民币各项贷款余额的1%，在金融市场中微不足道，但是对于正规金融服务极端薄弱的农村来说，这6000多亿的资金在发挥着作用的同时，也使人们看到农村金融服务的另一个发展方向。从实践来看，小额贷款公司放款坚持“小额、分散”的原则，具有“方便、快捷、灵活”的特点，在满足“三农”融资需求方面有着得天独厚的优势。虽然也有不少地区的小额贷款公司在一定程度上偏向工商企业，但大小额贷款公司服务“三农”的市场定位非常准确。例如：到2013年6月末，云南省普洱市22家小额贷款公司的贷款余额4.03亿元，其中支农贷款达3.17亿元，占比79%。在支农贷款中又以种植、养殖业贷款为主，占比达到57%。可见，发展小额贷款公司有利于实现农村金融机构的多元化，支持农村经济社会发展，推动农村家庭收入水平的提高。
根据笔者对云南省小额贷款公司业务开展情况的调查，各家小额贷款公司业务发展态势良好，但法律制度方面的理由也不容忽视，要实现小额贷款公司的持续良性发展，建立健全相关法律制度，消除小额贷款公司发展的法律障碍。
二、小额贷款公司发展的法律障碍
(一)设立依据及经营活动存在先天法律缺陷
《指导意见》规定，申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商部门申请注册登记手续并领取营业执照。从此处可以看出，小额贷款公司经营资格的审批，是一项行政许可，并由省级政府主管部门实施。但这一行政许可的设置缺乏法律法规依据，因为按照《行政许可法》的规定，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省级政府规章可以设定临时性的行政许可，地方性法规和省级政府规章不得不得设定企业其他组织的设立登记及其前置性行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。目前来看，没有法律或行政法规设定小额贷款公司经营资格审批这一行政许可，其作为企业设立登记的前性程序，《行政许可法》又不允许地方性法规和省级政府规章设定。因此，小额贷款公司经营资格审批不符合法律规定。根据《指导意见》，小额贷款公司应当执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险，其合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。何为法律法规规定的范围？我国《贷款通则》明确规定，贷款人经中国人民银行批准（现为银监会批准）经营贷款业务，持有《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记。《商业银行法》第11条规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务。从以上规定不难看出，相关法律法规并未赋予小额贷款公司发放贷款业务的权限，既然法律并未规定小额贷款公司可以从事贷款业务，自身也并非金融机构，其经营小额贷款业务也就不具合法性。