民办学校分类管理和合理回报政策制定是目前民办教育综合改革的焦点理由，也是难点理由。
为了贯彻落实《国家教育规划纲要》，去年9月，教育部报请国务院审议《教育法律一揽子修订倡议草案（送审稿）》，倡议一揽子修订《教育法》《高等教育法》《教师法》和《民办教育推动法》四部法律相关条款。随后，国务院法制办就《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》向社会公开征求意见。
今年3月，为研究《民办教育推动法》修订中的重大理由，全国人大教科文卫委员会到国家教育体制改革民办教育综合改革试点省——浙江调研，调研的重点就是分类管理和合理回报。
分类管理落实难
早在2010年《国家教育规划纲要》颁布时，就明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。
根据这一提法，教育部在2010年以后开展的调研主要围绕在营利和非营利分类情况下，如何建立一种差别化的财政扶持和政策支持的框架。
2011年，国家教育体制改革民办教育综合改革试点省浙江开始探索分类管理。
“摸着石头过河”，浙江采用了“学校自愿选择，政府分类管理”的模式，按照营利性和非营利性两大类进行区分，分别制定了许可、登记、管理、税收、财政补贴等政策，并选择了温州、宁波、安吉、德清等地先期试点。
在浙江的改革试点中，以温州改革力度最大。该市率先出台了《关于实施国家民办教育综合改革试点，加快教育改革与发展的若干意见》及一系列配套文件，采取“循序渐进、自主选择”的模式对分类管理进行了试点。
温州对民办学校按照营利性、非营利性进行分类登记管理，并规定：非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理。民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理。
在此基础上，分别就财政支持、税费优惠、土地政策、队伍建设、产权管理等改革要素制定文件，使非营利性民办学校享受到类似“公办待遇”。
这一办法突破了有关学校分类的传统框架，为后续民办教育综合改革积累了经验，也给民办教育分类管理政策的制定提供了依据。
教育部副部长鲁昕曾这样评价温州民办教育改革，“温州市的改革注重基础设计和制度建设，突出重点，解决关键理由。这些经验值得其他地方学习，也为制定全国性的政策提供了思路和借鉴。”
而对于业界关心的“合理回报”理由，温州新政也有明确规定。“按照民办事业单位法人登记管理的民办学校，在扣除办学成本、预留发展基金以及提取有关费用后，在办学有结余的前提下，经学校决策机构研究决定，并报教育行政部门批准，可从办学结余中提取一定比例的经费用于奖励出资人。年奖励金额可按不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍计算。对于按照企业法人登记管理的民办学校可按照企业运转机制获取利润。”这表示，民办学校在分类管理中即使选择了非营利性，也可以获得一定的“合理回报”。
从2011年开始试点到现在，3年过去了，浙江省特别是温州市民办教育分类管理实施情况到底怎样呢？
全国人大教科文卫委员会在浙江调研时，浙江省和温州市的相关负责人反映了改革中存在的困难和理由。
其中一个重要方面就是，分类管理工作推进难，虽有政策却难以落实。主要理由是理论准备和实践探索不足。温州提出的民办事业单位法人、民办学校产权、税收、土地、教师管理等政策，在现行法律及政策框架下，执行难度大。对是否应实行分类管理，民办学校举办者也非常纠结，他们中的大多数既不想办纯粹的非营利性学校，也不想办纯粹的营利性学校。
调研中，对待分类管理的态度也各有不同。
赞同者认为，法律规定的优惠政策得不到有效落实，根本理由是未对营利性和非营利性民办学校进行分类管理，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，很多优惠政策和管理制度就不好分类出台。分类管理是国际惯例，可以解决以下理由：使营利性学校具有合法性；可以通过税收优惠等政策进一步鼓励和扶持捐资办学；有利于保护非营利民办学校的公益性。
暂不支持者认为，当前开展分类管理的时机尚不成熟，如果硬性推进这一改革，可能会削弱社会对民办学校的出资热情，甚至引发部分举办者退出，从而影响民办教育的发展。
还有一种观点是，倡议在保留“合理回报”的前提下，将民办学校分为四类。第一类是举办者不追求所有权，也不求回报。第二类是举办者要求所有权，但不求回报，学校的所有办学结余都用于学校的继续发展。第三类为举办者要求所有权，也希望得到“合理”的回报。前三类都是非营利性的。第四类为营利性民办学校。这种观点实际上就是现行法律对民办学校的分类。
现实情况是，目前正处于分类管理试点中的温州在保留“合理回报”的前提下进行的分类管理，将出资办学并提取“合理回报”的民办学校，作为非营利性进行登记。
即便是在这样的前提下，该市1000多所民办学校也仅有400多所进行了分类管理登记。在登记学校中，极个别选择了营利性。
分类管理推进难，有政策难落实还体现在，由于缺乏法律依据，选择了非营利性的民办学校只能拿到该市民政部门自行印制的登记证书；选择了营利性的民办学校在进行企业法人登记时也因现有法律及政策不配套，普遍遇到县级相关部门的公开抵制或拖延，至今没有一所完成登记。
应该说，作为民办教育综合改革试点，温州被赋予先行先试的重要使命，也进行了政策创新，先后出台了十几个文件实行分类管理，但由于目前政策思路及配套政策设计尚不清晰，在国务院有关部门之间、在各级政府之间、在政府和民办学校之间仍存在不同认识，远未达成共识，这也是造成温州一些民办教育改革措施不能落地的重要理由。
据了解，试点启动至今，除浙江外，仅个别省市发布文件，在政策上将民办高校划分为非营利性和营利性两类，其他大多数省市在政策和实践方面均未有较大突破。
阐释聚焦民办教育分类管理与合理回报
更新时间：2024-03-22
作者：用户投稿
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