有关于完善中国高等教育财政绩效拨款模式深思
更新时间：2024-04-01
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【摘 要】 构建科学合理的绩效拨款模式是有效解决我国当前高等教育财政经费投入不足、经费分配的择优性和效益性不强、经费使用效率不高等理由的重要途径。文章通过对国外高等教育绩效拨款的主要做法和经验的梳理总结，结合对我国实际情况的分析，提出进一步加强绩效拨款主体建设;构建科学规范的高等学校分类分层评价体系;推行多政策参数的拨款公式;健全评估考核机制等方面的完善策略。
【关键词】 高等教育; 绩效拨款模式; 拨款主体
1004-5937（2014）36-0111-03
高等教育财政绩效拨款是绩效分配理论在高等教育领域的应用，是以高等学校在人才培养、科学研究等方面的绩效状况作为拨款依据，来确定对高等学校拨款的方向和数额的一种拨款方式。“九五”以来，我国面对来自高等教育规模迅速扩张、公共财政日益紧缩、经费需求压力巨大、质量理由凸现等的诸多矛盾，在对高等教育的投资主体实施多元化改革的同时，也广泛采取了以绩效为导向的资源配置方式，在有效解决高等教育财政支撑理由、提高财政资金分配的科学性和透明性、提升高等教育质量等方面发挥了重要作用，取得了显著成就。但是目前我国的绩效拨款模式还不成熟，运作的体制机制还不完善，仍需要进一步的改善与优化。基于此，本文拟在梳理总结国外的主要做法和经验基础上，来对此理由作些探讨并提出进一步完善的设想。
一、国外高等教育绩效拨款的主要做法与经验
与传统的投入拨款相比，绩效拨款的主要特征是：注重效益和效率，强调将结果导向和顾客中心的理念植入高等学校;把拨款数额与高等学校的实际产出相挂钩，使那些培养人才数量多、教学科研质量高的高等学校能够得到更多的资源;充分体现政府公共财政资源分配的公平性和效率性，推动高等学校之间的质量竞争。纵观发达国家和发展中国家多年的探索与实践，有许多有益的经验值得我们学习和借鉴。主要表现在：
(一)拨款主体上，普遍设立高等教育拨款的机构
国外的普遍做法是在政府和高等学校之间设立拨款的机构，起到“缓冲器”或者协调的作用。这些机构普遍具有双重的角色特征，即它们既充当了政府管理高等教育的协调者，协助政府将相关政策施加给高等学校，也充当了学校的代言人，代表学校向政府表达学校的诉求和意愿。典型的如英国的高等教育基金委员会（HEFC）、美国田纳西州的高等教育管理委员会（THEC）、南卡罗来纳州的高等教育协调委员会（THEGB）、印度的大学拨款委员会（HGC）等。这些委员会实际上充当了政府与高等学校之间的“缓冲器”，使得它们既能够维护学校的权益，也能使政府的相关拨款政策得到有效的执行，同时还能够避开政府的直接操作，保证拨款的公正性和独立性。这种引入拨款的运作模式已为大多数国家所认可和接受。
(二)拨款机制上，普遍建立相对完善的高等教育绩效评估体系
绩效拨款机制的核心部分是绩效评估体系，而绩效评估体系的最终落脚点是绩效评估指标的选择和评估机构的建立。美国田纳西州是最早制定高等教育绩效评估体系并实施绩效拨款政策的州，其绩效指标的选择充分考虑了学校的长远发展和近期目标，确立了学生及毕业生满意度、学术水平评价、学生培养质量、规划与协作4大类评估指标，各大类所属具体指标的选择体现了指标的系统性、发展性和适切性特点，以5年为一个周期调整，贯彻长期战略的思想。评估机构方面，各国基本上建立了具有一定专业性和权威性的绩效评估机构，如英国的高等教育质量保证署、日本的学位机构、法国的国家评估委员会、荷兰的学校督导团等。尽管实践中各国对绩效评估的重点、评估指标的选择等方面不尽相同，但均高度重视评估与拨款的关系，建立了相对科学合理的高等教育质量评估机制。
(三)拨款形式上，以投入拨款为主，适当引入绩效因素
绩效拨款作为一种以产出或绩效为导向的拨款模式，显然比传统的以投入为导向的拨款体制更加科学、更有效率，成为各国高等教育财政拨款模式改革的重要方向。但是实践中由于这种拨款模式在绩效指标的选择、指标权重的确定等方面比较复杂，难以把握，从而限制了其应用的程度和范围。目前实际完全采用绩效拨款模式的国家微乎其微，大多数国家绩效拨款所占的份额并不大，很多国家仍然以投入拨款为主，适当引入绩效因素。如美国田纳西州就是采用协商拨款法、合同拨款法、增量拨款法和绩效拨款法混合运用的形式;英国、印度则主要是采用合同拨款法和绩效拨款法并用的形式。
(四)拨款政策上，尽可能多地考虑各方面因素
绩效拨款政策的实施并不是政府的单方面行为，它需要各利益相关方的积极参与和支持，才能确保政策实施的效益和效果。从国外的实践来看，各国尽可能多地考虑了政策所涉及的各方面影响因素。如美国田纳西州的绩效拨款政策设计不仅反映了政府的政策导向，还考虑了提高高等学校内部绩效的需要，如达到多高比例的公共经费就应该根据产出拨款而非根据传统的生均定额拨款？绩效分配应该采用什么样的评价指标及多少评价指标？对于绩效较低的高等学校，是应该予以惩罚还是鼓励以促其改善等等。另外，政策还积极响应了问责制和考虑地方政府发展的需要等因素，获得了联邦、州和地方政府、高等学校及社会公众的广泛支持与协作。
二、我国高等教育财政绩效拨款模式存在的主要理由及分析
(一)没有建立拨款的机构，导致拨款核定与下达的公正性和透明度不高
我国现行高等教育的拨款体制是采用“政府—高等学校”的二元体制，政府既是高等学校财政资金的供给主体，也是分配主体，并不存在像英国、美国等国家所设立的拨款机构，而是完全由政府直接运作，形成政府干预下的拨款而非指导下的拨款;这种单方面的政府拨款行为，极易带来拨款的不公正性、随意性、低效性以及资源的寻租行为等弊端，还会把高等学校和社会公众都排除在拨款的决策之外，导致拨款与社会的实际需要相脱节，使政府的有限财政资源难以配置到高等学校最需要的地方或项目上。
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