谈经济学视角下民办高校政府管理效应

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img src="www.808so.com/UploadFiles/2014-02/2/201424035907.jpg" alt="经济学视角下的民办高校政府管理效应研究" />摘 要:中国教育模式是政府主导型,政府决定着民办高校发展的制度环境和民办高校的政治地位。政府作用发挥的如何,直接影响民办高校组织目标实现、影响民办高校存活和发展。从经济学研究视角出发,遵循市场规则和民办高等教育实际,分析政府管理动因,探索如何发挥政府管理的正效应,避开负效应,保障推动民办高校健康长远发展。
关键词:民办高校;政府管理;效应
1673-291X(2013)25-0283-03
政府管理民办高校的目的,是管理规范民办高校负外部性和不确定性,维护市场的公平竞争,使资源配置达到最优,保障推动民办高校的健康发展。政府在管理民办高校发展过程中,既表现为管理的正效应,也存在着管理负效应现象,需要政府在管理过程中扬长避短,发挥正能量,体现正效应,保障推动民办高校健康发展。

一、政府管理民办高校的动因分析

1.民办高校的公益性和资本寻利性。根据公共产品理论,可以认为高等教育是准公共产品。民办高校作为高等教育的重要组成部分,基本属性还是公益性。民办高校不仅能为受教育者本人增加私人利益,同样能增加国家和社会的公共利益。为了保证民办高校正外部性的持续供给,学理上要求政府行为的介入,通过补贴扶持等方式推动其发展。“从民办高校的本质特征上看,其属于一种投资办学。建立在投资办学基础上的民办高等教育,实际上已经自觉不自觉地走上了教育产业之路。”[1]由于存在投资办学的行为,市场经济的基本特征是以追求利润为目的的,因此投资人都是有寻利动机的。投资是一种有风险的行为,投资当然要考虑回报。这些特点既反映在办学者的行为和民办学校内部管理方面,如董事会的组成、董事会与校长之间的关系、学校追求规模的发展策略等。然而,民办高校的准公共产品性质又要求民办高校不能像生产企业那样以追求经营利润为至高目标,而忽视社会公众效益,表明民办高校具有公益性与资本的寻利性的突出矛盾。在这种情况下,政府应该对民办高校的发展进行宏观调控,承担起宏观管理的责任,最大限度地谋求民办高校公益利与资本寻利性的“平衡点”。
2.民办高校的教育公平与效率。公平与效率这两大理由同时贯穿于民办高校发展全过程。当前高等教育市场仍是“卖方市场”,增加有效供给是缓解供需矛盾的最有效的途径。在教育资源供给的短缺中,一方面,由于经济社会发展水平的差距,在不同地区和学校之间,存在着存活性短缺和发展性短缺这两种类型的短缺,作为公办教育的补充,民办教育可以增加社会选择范围,更好地反映社会偏好,推动教育领域中的效率。由于质量参差不齐的民办高校共同存在于一个市场上会导致教育服务购买者的预期下降,不利于该市场的长期发展。因此,政府介入民办教育对其进行管理就显得很有必要。另一方面,政府管理着公共资源,有分配资源的权力,现行高等教育领域,存着公办高校和民办高校、性质不同的民办高校与民办高校的区别,如何分配教育资源,实现教育的最大限度内的公平,需要政府进行调度调节。
3.民办高校存在着市场失灵现象。美国经济学家萨缪尔森认为:“市场不是理想的,存在着市场失灵”。所谓市场失灵是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某些限制,而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状况。在经济学中,商品和服务的公共性、产品的外部性和服务的规模效应是导致市场失灵的主要理由。“对于民办高等教育而言,它不但具有与普通商品市场同样的缺陷,其所提供的教育服务也同时具有公共性、外部性和规模效应。”[2] 加之由于教育存在着“时滞”、教育与劳动力市场的分割,因此作为单个受教育者而言,根本无法准确获得教育市场信息、洞悉教育产品和劳务市场供需状况等客观事实的存在。因此,实现民办高校健康有序地发展需要政府干预,以调节民办高教市场的运转机制、市场缺陷、纠正市场失灵。如果任凭民办高等教育市场自由发展,就会导致资源配置不合理,甚至危害中国年轻一代的培养,影响社会稳定。
4.民办高校客观存在的信息不对称。“信息不对称”,又称非对称信息,是指从事交易活动的双方对交易对象以及环境状态的认识差异,交易的一方拥有相关的信息,或一方比另一方拥有的相关信息多,从而对信息劣势者的决策造成不利的影响。面对信息缺失的市场,对这些民办高校有需求的学生及其家庭的利益很难得到保障,一方面很容易被一部分只追求利润的办学者所欺骗,另一方面民办高校有降低质量来减少成本的期望,使高等学校新的产品与服务质量经济学视角下的民办高校政府管理效应相关范文由写论文的好帮手www.808so.com提供,转载请保留.不断下降,原本部分民办高校的行为,影响了整个民办高校的声誉,“木桶效应”体现明显。为了保证受教育者的利益,维持社会正常秩序,客观上也需要政府对民办高校的行为进行必要的管理。同样,因为信息偏在,在有效财务监管缺位的情况下,民办高校随意进行资金转移,并能够享受政府的免税政策和优惠政策,增加盈利。以上情况,需要通过政府进行规范管理。

二、政府管理民办高校存在的负效应

1.法律法规上的矛盾冲突。《教育法》等规定的民办高校“非营利性”与《民办教育推动法》等规定的民办高校可以取得“合理回报”的存在矛盾;《民办教育推动法》对民办学校取得“合理回报”规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定扣除的其他的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。”而《民间非营利组织会计制度》规定:“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权;收支结余不得向出资者分配;非营利组织一旦进行清算,清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。”两者也存在矛盾冲突。由于民办高校法人属性的不确定性,导致在民办高校定性理由上的“营利与非营利、企业与非企业”的混乱与政府在管理执行上的混乱的情况下,鉴于中国高等教育管理体制是宏观管理、省级统筹,地方政府对民办高校的管理具有直接的职责,“民办高等教育地方立法是民办高校法治制度安排的后续关键”[3]。有效解决民办高校法律法规上的矛盾冲突理由,化解现实执行上的混乱理由,需要依靠“自下而上”的形式,通过各地方省市的积极探索实践,在政策上形成突破,并以制度的形式固定下来。2.政府角色的相对倾向性。政府既是公办高校的举办者,又是行政管理者。而政府对民办高校而言,是纯粹的管理者。政府对公办高校双重角色的职能,和对民办高校管理者的职能,很容易使政府在对民办高校的管理过程中有失公允。譬如,由于缺乏对民办高校管理的经验和现成的公办高校管理制度,政府习惯性地用管理公办高校的模式来管理民办高校,忽视了民办高校的特殊性,从而使民办高校的失去了理论上的社会筹资、自主办学、机构精简、人员高效、机制灵活等方面优势。在政府的约束和管理下,民办高校只好向公办高校的管理模式靠拢,逐步失去民办高校的优势,形成了“千校一面”,民办高校“同质化”十分严重,“羊群效应”体现明显。同时,在资源分配上,更无法与公办高校一样获得同等的教育资源,在培养经费上的划拨、教师的待遇、财政支持政策、税收优惠政策和金融支持政策等方面与公办高校相比,对民办高校不公正理由也常有发生,这些加重了民办高校的办学风险,并且长期存在着政府管理民办高校“规范”有余,“支持”不足的情况。
3.管理关健信息的缺失。信息具有非对称性,由于民办高校提供的是一种在市场竞争条件下的选择性服务,只有在信息对称的情况下,人们做出的选择才是理性的,民办高校之间的竞争才是有效率的。然而,由于在涉及到办学质量、财务状况等关键方面客观信息的缺失,致使选择缺乏科学依据,更多地依赖于民办高校自身的宣传。作为信息掌握者,民办高校便比较容易存在一些宣传不实的理由,主要理由就在于政府管理部门的信息不对称的管理缺失。政府管理部门虽然通过一系列的措施提高信息量,但基于市场本身的信息偏在,使效果降低,导致部分民办高校存在虚假宣传、缺乏持续改善教育质量的动力和保障质量提经济学视角下的民办高校政府管理效应论文资料由论文网www.808so.com提供,转载请保留地址.高的机制。
4.政府管理部门职能不明。在公用事业领域,加强利用市场机制必须伴之以有效的调控能力。为弥补市场调控的不足,纠正市场失灵,确保民办高等教育的公益性,政府作为民办高校的利益受益者和高等教育的监管者,构建一套科学有效的民办高校监管制度是完全必要的。但在管理中,政府管理部门多头管理,未能有效构建并施行对于民办高校的必要支持、严格监管、理性善后的规范化管理体制,向建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁高效政府的目标努力,而是出现了多部门管理、重复管理、职能交叉等管理职能不明确的理由,表现为责任不明确、管理混乱,管理越位、错位、缺位等现象,出现部分民办高校不重质量、追求效益,不重诚信、缺失道德的负面事件,引发了民办高校教育的信誉危机。针对民办高校市场中出现的理由,必须明确管理部门的职能定位,逐渐转变政府“办教育”而无暇“管教育”的办学体制,使社会有力量在办好学的同时,政府有精力和能力管好教育,真正推动民办高校健康发展。
5.管理执行能力相对薄弱。现代管理理论认为,“管理具有五大职能,即计划、组织、指挥、制约和协调。”[4]管理能力可定义为:组织有效进行计划、组织、指挥、制约和协调来完成任务或使命的本领。管理能力涵盖着管理机构的法定性、独立性、专业性,管理过程的透明性、参与性,管理程序的合理性、合法性,管理政策的连续性,管理手段的恰当性等多个内容,涉及政策制定、管理执行、监督管理者等多个层面。对照现今民办高校政府管理能力,法律法规的不完善不健全,独立专业性的管理机构缺失,管理过程、程序、环节模糊,监督机制不系统等理由,特别是对民办高校的财务核算,教育质量的评估等容易产生的经营风险、质量风险、信用风险缺少有效监管,缺少管理执行力,从而造成了管理能力的薄弱。

三、政府管理民办高校需要彰显正效应

1.转变角色:明确政府管理的职能定位。政府在经济社会中应扮演怎样的角色、应做什么、不应做什么早已为大多数理论和实践工作者所熟知。但在民办高校“营利与非营利、企业与非企业”的混淆情况下,考察中国民办高校的发展进程,或地方政府介入发展过程,调整民办高校发展政策,政府角色一直在调整变化着。这种变化,是一种适应经济社会需要产生的强制性变迁,同时也是一种针对民办高校发展不同阶段需要产生的自然变迁。在这种变迁过程中,不可避开地产生了“管理越位”、“服务空位”、“政策虚位”和“财政缺位”等负面理由,充分暴露了在传统管理观念下政府的角色行为的不足。对于以上理由,需要政府对民办高校的管理应该更加理性,要从“全能型”政府向“有限型”政府转变,切实充当起“社会人”的职能,摆脱长期计划经济影响下对学校微观过程进行直接管理的机构设置格局,切实找准制度与管理的边界,转变管理机制与方式策略,做好制度的提供者、政策的落实者、市场秩序的维护者,在管理和支持、规范和推动之间寻求平衡点和切入点,由管理型向服务型转变,通过法律、政策、规划、咨询、评估、经济等手段加强对学校的宏观管理,矫正民办高等教育市场失灵,避开政府出现管了许多不该管、管不了也管不好的情况。
2.政策扶持:解决民办高校存活与发展理由。在中国民办高等教育发展进程中,政策对民办高等教育的健康、可持续发展起到了主导作用。现阶段,民办高校的存活发展在很大程度上仍然取决于政府政策,决定于政策的顶层设计和空间。政府对于民办高校的支持,按其方式划分有直接投入性支持与间接投入性支持,按其时机划分有民办高校举办时支持和办学过程中支持,按其内容划分有政策供给、立法支持、资金投入、鼓励奖励、税收优惠等。当前,政府在鼓励扶持上,迫切需要在法人属性、学校产权归属、合理回报、税收优惠政策、教师身份及公平待遇等困扰民办高校发展的瓶颈理由上出台可操作的解决办法,从根本上推动民办高校健康发展。事实证明,鼓励支持民办教育,是法律赋予政府和有关部门的重要职责任;保障、支持、推动民办高校发展是政府进行有效管理的本意。
3.规范引导:避开民办高校的负外部性。现今的民办高校,大部分已经走过了初创和规模发展的阶段,面对提升层次、加快内涵发展的关键时期。政府在鼓励扶持民办高校发展的同时,也要规范引导办学行为,对民办高校坚持扶持和规范“两手抓”的方针。一方面,政府要从规范制度入手,严格执行准入、年度检查、办学质量评估、风险保证金制度等;依法依规履行监管职责,加强对民办高校招生宣传、财务状况、收费退费等的监管;建立健全民办高校质量保障体系,制定适合民办高校特点的评价体系和质量标准;设置与合理回报相适应的会计制度和税收制度,完善选派干部到民办高校担任民办高校专职党组织负责人机制;合理引导、调整民办高校布局结构,引导民办高校合理定位和有序发展,克服同质化倾向,形成各自的办学理念和办出特色,给予民办高校更多的办学自主权。另一方面,要积极推进民办高校分类管理,“分类管理将转变中国民办高校原有的规则和资源体系,是对中国民办高校发展的一次结构性变革。”[5]解决民办高校“营利性与非营利性,企业与非企业”的根本理由。切实把握民办高校的财产所有权和办学收益权理由,把握大多数投资举办但不要求取得回报的民办高校和要求取得合理回报但又不是营利性的民办高校的性质,采取分类措施对民办高校进行管理,维护民办高校公平竞争的秩序,规避“搭便车”等机会主义行为和引发道德风险。
4.强化建设:提升管理的效率。造成对民办高校管理工作的“缺位”、“错位”、“越位”理由。既有管理机构不健全、管理力量不足、管理人员不确定,管理环境的不科学与不协调,使管理工作难以落实到位的理由,也有因管理者思想认识上的差距而造成的管理工作缺位、错位的理由。解决以上理由,需要政府强化自身建设,从管理思想入手,消除偏见,从职能责任出发,从管理型向服务型转变;完善政府管理组织架构,建立由教育厅、人力资源和社会保障厅、财政厅、厅、物价局等部门参与的民办教育工作联席会议组织,做到各部门之间的相互沟通,资源共享,群体决策;创新政府管理方式,充分运用和法律手段实施行政管理,推进依法行政;健全管理决策机制,完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证制度;建立政府管理问责制度,做到有权必有责、用权受监督;加强专业型服务组织建设,特别是财务审计、教学评估、质量督查等专业化组织建设,规范民办高校办学行为,提高办学质量。
参考文献:
[1] 邬大光.投资办学:中国民办高等教育的本质特征[J].广东教育学院学报,2006,(6).
[2] 冯换兵.政府规制与民办高等教育的发展[J].高教研究,2007,(1).
[3] 张铁明.中国民办学校举办权的现实诠释与突破[J].教育发展研究,2008,(5).
[4] [法]法约尔.工业管理与一般管理[M].北京:中国社会科学出版社,1980:37.
[5] 刘耀明.民办高校分类管理的制度逻辑[J].复旦教育论坛,2011,(3).[责任编辑 陈 鹤]

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