探讨“后土地财政”时期地方政府负债风险与策略

更新时间:2024-01-22 作者:用户投稿原创标记本站原创
摘 要:在土地财政逐步退出阶段,依赖土地经济的财政增长模式已经不可持续,但地方政府的债务理由依旧存在且风险日益凸显。后土地财政时期地方政府负债的成因是:现行财政体制中财权与事权不匹配,地方政府职能转变不到位;政府间财政转移支付制度尚不规范,致使地方政府财力不足;预算软约束激励了地方政府过度举债的行为;财政融资方式存在缺陷,投融资渠道单一;地方政府偿债能力有限,偿债意识淡薄。带来的风险表现为:地方政府财政收益方式由显性方式向隐性方式过渡,隐性债务风险难以预料;通过过度举债弥补财力不足形成长期风险;税收排挤破坏市场经济的良性循环,进一步降低政府未来预期的财税收入和偿债能力。为此应完善相关法律法规,制约地方政府债务数量,强化偿债能力,规范金融制度。
关键词:土地财政;地方政府;地方债务;地方政府投融资平台;财政体制改革
1004-1494(2014)03-0048-06
收稿日期:2014-01-08
基金项目:陕西省重点学科西北大学地方政府管理建设项目《陕西省突发事件应急质量管理体系研究》(12JK0064)阶段性成果。
作者简介:辛昱辰,男,西北大学公共管理学院博士研究生,主要从事地方政府经济管理研究。
“土地财政”是近年来伴随我国土地出让制度而出现的,其形成与我国现行的财政制度、税收制度、预算管理制度以及土地产权制度等有着密切的联系。这一经济模式在一定阶段可以增加地方政府的财政收入,推动地方经济建设的快速发展。但从长远的角度看,这种模式属于政府的短期行为。如果说“土地财政”是以土地收入为主要来源的财政增长方式,那么“后土地财政”可以看做是不再以土地收入作为财政增长的主要方式。近年来随着国家宏观经济调控和相关政策的变化,房地产调控和相关土地政策制定的效果越来越显著,从而直接导致土地收益锐减,与土地相关的税费收入也随之减少,更严重的是地方债务风险也随着土地经济的转变随之而来,进而影响地方经济的发展。

一、地方政府的财政收入与债务目前状况

我国自1994年实行分税制改革后,地方经济增长方式逐步形成了以地方政府为主导、以土地资本化以及房地产业为中心的经济增长格局,促生了土地经济的形成,产生了所谓的“土地财政”。而土地财政占地方财政决算收入的比重大致经历了初期、中期和后期三个大的变化阶段。财政部数据统计测算,从1994年到2000年,这一时期土地出让金占地方财政决算收入的比重大致为6.94%,土地财政对地方经济的影响不大,这一阶段可以看成是土地财政发展的初期(见表1)。从2001年至2011年,这一时期土地出让金占地方财政决算收入的比重已经达到66.73%,相比前一阶段增长了10倍左右,主要理由在于城镇化的快速发展以及城市住房商品化改革使土地出让金发展迅速。截至2011年,财政部统计数据显示中国的城镇化率已达到51.27%,城镇化的高速发展促使地方政府对土地垄断供给产生过度依赖,造就了土地财政的繁荣时期,并且已经成为地方政府财政收入的主要来源,可以看成是土地财政发展的繁荣阶段(见表2)。从2011年至今,随着政策的改革和宏观经济的调整,土地资源逐渐走向枯竭,土地出让金占地方财政决算收入的比重又重新开始回落,这一时期可以看做是土地财政的退出阶段,也可以看成是“后土地财政”时期。
表1 土地财政发展初期地方财政收入及支出差
表2 土地财政发展中期地方财政收入及支出差额
数据来源:根据2012年《中国统计年鉴》整理。
从统计数据上看,在土地财政繁荣时期,地方政府以土地出让收益扩大公共支出,进行大规模的投融资和基础设施建设来提高财政收入和推动经济增长。但是地方政府财政收入与支出的差额却形成很大的空缺,导致地方财政收支严重不平衡。后土地财政时期的到来,土地出让金的减少使得地方政府的财政收入降低,地方财政逐渐出现收支差额巨大,入不敷出的财政困局,地方政府如要维持财政收入并且保持公共支出规模的连续性,就必须以举借债务作为弥补地方政府财力不足的主要方式。
国家审计署数据显示,截至2013年6月,我国地方政府负债总额已达到17.66万亿元,其中包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务分别为10.17万亿元、2.77万亿元和4.72万亿元。其中从政府层级上看,省、市、县及乡镇政府负有偿还责任的债务分别为1.84万亿元、4.61万亿元、3.60万亿元和3.12万亿元。从举借主体上看,融资平台公司、政府部门机构以及经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体,债务举借分别为4.54万亿元、3.38万亿元和17.87万亿元。从债务资金来源上看,银行贷款、BT及发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源,债务分别为5.45万亿元、1.30万亿元和1.67万亿元。从未来偿债年度上看,从2014年到2018年五年间政府负有偿还责任的债务分别占21.89%、17.06%、11.58%、7.79%和18.76%[1]。如此巨大的地方负债规模是值得警惕的,巨大的债务可能使地方政府陷入财政困局和债务风险当中,还可能转化为金融风险,对金融市场以及社会稳定都会造成严重影响。

二、后土地财政时期地方政府负债的成因与风险分析

(一)成因分析

1. 现行财政体制中财权与事权不匹配,地方政府职能转变不到位。我国自1994年实行分税制改革后,与地方在事权与财权上做了明确的划分,基本确立了分税体制的基本框架,但此体制存在的最大理由是在执行过程中财权层层上移,事权层层下放,这就导致地方政府的财权与事权存在严重不匹配的现象。地方政府在财权减少事权增大的情况下,本级财力不能满足政府财政支出,加之地方政府财政自给能力不足,为了持续发展地方经济建设,只能通过举债融资来满足经济发展需求,这势必会产生一定的体制失范,这种失范便为地方政府的举债提供了弹性空间,这是导致地方债务理由的根本理由之一。政府与地方政府的财权与事权不匹配、事权划分不清晰,影响到各级地方政府之间的事权划分也模糊不清,事权越位错位现象普遍存在。进而对财权产生影响,地方政府在财政支出压力增大的情况下,只能依靠举借债务来缓解,导致负债规模增加,债务扩张迅速。加之地方政府在体制转轨过程中其政府职能与市场经济的发展还不相适应,地方政府职能存在经济活动行政化倾向,资源支配能力和掌控规模过大,并且过多地干预了市场经济活动,这其中就包括利用自身权力对某些不可持续发展的项目进行违反市场经济秩序的投资,虽然这种行政干预经济会给地方政府带来一定的经济收益,增加财政收入,但同时也会扰乱市场经济环境,对市场经济的正常运转造成影响。其次,体制转轨过程中,地方政府的职能还决定了国有企业、金融机构等对地方政府债务的转嫁。现行体制下的国有企业改革不彻底,使之随时面对改制、重组或破产的风险,这就使得地方政府还需顾及和承揽国有企业的一些事项,包括所产生的债务亏损、资金偿还、职工养老等后续理由,最终变成地方政府的债务。据国家审计署统计,截至2013年6月,地方政府在负有承担责任上的债务达到4.72万亿元。而金融管理在体制转轨中同样也存在理由,当前我国的金融管理机构长期担负着某些政策性职责,诸如政府、企业与银行三者之间的特殊关系,当企业在市场经济中出现危机或困境时,地方政府作为企业的担保向银行贷款,但是由于政府职能转变不到位以及相关职能的缺失,在信贷、风险以及资金运用等方面存在严重约束不足、盲目投资、行为不规范等理由,致使政府担保下的投资贷款易变为不良资产,而一旦投资贷款产生资金断裂或债务风险,直接会对银行甚至金融系统产生危机,此时地方政府要维持经济发展的正常稳定,就必须接受并且转接这种风险和债务,这就导致地方政府债务规模和风险的不断增加,对地方政府负债化解造成影响。

点赞:34780 浏览:158288