本站原创关键词：集体林；林权；制度
1002-2589（2013）34-0140-03
我国集体林权制度改革从2003年开始，2008年在全国范围内铺开。改革的目的是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地使用权和林木所有权落实到户，明晰山林权属，落实经营主体，放活林业经营，落实处置权、保障收益权，重新确定集体林地的生产关系，实行以家庭承包经营为主、多种经营形式并存的集体林管理体制，充分调动农民经营林业的积极性，进一步解放和发展林业生产力。
经过几年的改革，前期的改革即确权工作已经完成，大规模的林权登记发证以及林权流转之后，稳步进入了森林持续经营的正常轨道。但是，各地已进行的确权颁证和林权流转并未对社会投资林业和林业集约经营起到明显推动作用，林农增收效果也不甚明显，在林权的流转过程中，还出现了一些有损林业经营者权益的情况。究其理由，产权制度存在不完善、不合理之处是重要根源：林权权能的不清晰；砍伐制度的限制；抵押权的不明确以及林权转让制度的不完善等，都使得林业经营者的权利不能得到很好的保障，经济利益难以落实。因此目前工作的重点应是后期配套制度的改革。
一、集体林权制度存在的理由
(一)对林权的限制过多
林权，是林木、林地权属的简称，是权利主体依法享有的对森林、林木和林地的所有权或使用权。从法律界定上，中国的林权概念是比较明确的，即国家、集体拥有林地的所有权，个人可以按照法律的规定取得林地的使用权；国家、集体和个人都可以拥有林木的所有权。在集体林权制度改革的操作上，国家强调要明晰产权，以确保国家、集体和林农形成不同的利益分配。但实际上，当林权所有者行使产权所有者的权利时，部分权能又受到了各种限制，产权的概念十分模糊。1.林地所有权的限制
《中华人民共和国土地管理法》（后称《土地法》）第8条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。按《物权法》规定，所有权的权能包括占有、使用、收益和处分四项权能。但农民集体对林地的收益和处分的权能却受到了限制。
《土地法》第2条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。并规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地主管部门征地补偿登记。对于征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，补偿数额为该耕地被征用前三年平均年产值的六至八倍。征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
从以上规定可以看出：国家征用林地，作为林地所有权人的农民集体只能接受而无权协商，只能对林地的征收补偿费表达意见而无权对征收决定提出异议。这些规定从根本上否定了此种情形下农民集体对林地的处分权。从补偿的计算方式来看，也仅是对使用权和收益权的补偿，并非对所有权的补偿。
2.林木所有权的限制
集体林改将林地的使用权和林木的所有权落实到户，农民成为林木的所有权人。林木所有者获取收益的主要方式是砍伐、交易和使用。由于林地与耕地的不同，林地除了具有经济功能还具有生态功能，国家基于生态保护的初衷，对林木的砍伐和流通，进行了严格的限制。
我国目前森林采伐管理制度主要包括采伐限额制度、年度木材生产计划制度、采伐许可制度、森林采伐方式及伐后更新制度等。这些规定散见于《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》等法律法规中。《中华人民共和国森林法》第29条规定，国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格制约森林年采伐量。第30条规定，国家制定统一的年度木材生产计划。年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额，计划管理的范围由国务院规定。并规定采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐。农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。这些法律规定，将采伐的许可权，牢牢制约在政府手中。这些制度对保护生态资源起到了一定的作用，但这种保护却是建立在牺牲权利人相关权益的基础上。林木生产周期长，耗费人力物力大，但经营的成果却难以变现，给林业经营者带来极大的压力。同时，相关部门掌握对林业生产来说至关重要的审批权，也为权力寻租创造了很大的空间。
(二)林权抵押的法律尚不健全
林地承包经营权抵押，是林地承包经营权人以自己承包的土地权利作为抵押物，为自己和他人的债务提供担保，当债务人到期不能偿还债务时，债权人可以就该抵押物的价值优先受偿。该抵押权是基于林权而设定的担保物权。为推动林业规模性发展，解决林业资金理由，《、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确指出：在不转变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可以开发利用。林地承包经营权抵押在该政策性文件中得到确认。但是，我国现有的法律法规对此却没有明确。《担保法》第34条明确了四荒地承包经营权可以抵押，第37条规定了不得抵押的财产包括“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”。对于家庭承包经营的责任山使用权（林地承包经营权）能否抵押未做明确规定。《土地承包法》对土地承包经营权的抵押做了区别规定，对家庭承包土地经营权没有明确允许，也没有明确禁止，而对四荒地的承包经营权明确了抵押的流转方式。2007年出台的《物权法》对担保物权的种类做出了明确的列举，其中并未规定林地承包经营权的抵押，由于物权法规定了“物权法定”的基本原则，即物权的种类和内容应当由法律规定，由此可以推论，物权法没有规定的权利内容，应当视为法律禁止所为，也就是说，《物权法》对于林地承包经营权抵押采取了禁止态度。