本站原创关键词 土地征收 认定标准 公平
作者简介：张剑桥，南京航空航天大学人文学院。
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“土地征收”这个名词是在2004年3月14日通过的《宪法修正案》中第一次被明确提出的，即宪法第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。土地征收不同于土地征用，土地征收是国家运用行政权力强制取得农村集体土地所有权的行政行为，而征用只是土地使用权的临时转变，并不涉及所有权的转移；土地征收也不同于传统作用上的行政征收，因为土地征收的对象不是一般的财和物，也不是税收和规费，而是不动产土地，因此它并不具有无偿性的特点。
面对“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”①的强制性规定，以及现实上的巨大利益落差，让土地征收成为社会矛盾突出、群众诉求不断，并进而影响稳定的重大理由，也让我们有必要对土地征收法律要件的认定标准进行重新审视。
一、我国土地征收法律要件的缺陷分析
梁慧星认为，土地征收权是最高统治者在不需要所有者或使用者同意的情况下，将财产用于公共目的的权力②。因此，很明显这种权力是一种国家行政强制权。但从行政行为的主体、职权、内容和程序四大合法要件来看，目前最为社会诟病的是职权的合法性，也就是土地征收权的行使范围，从土地征收实践分析，职权的合法性至少在以下几个方面存在缺陷：一是土地征收的目的性不明确。土地征收的前提是国家出于公共利益的需要，只有满足这一目的，才可以调整农民集体土地所有权为国有，用于公共资源建设。但最受社会争议的正是对“公共利益”的解释。目前我国的宪法和《土地管理法》对“公共利益”的界定是模糊的，导致的理由主要有三个：第一，何种利益才算为公共的，这是一个性质理由；第二，多少人的利益才算是公共的，这是一个范围理由；第三，当对“公共利益”出现争议时，谁才是最后的决定者，这是一个救济理由，但到现在，这三个理由我们都无法给出明确的答案。正是由于“公共利益”是一种抽象、模糊和不确定的概念，导致了土地征收目的性的缺失，进而引发了社会上对土地征收行为合法性的种种指责。
二是土地征收的必要性不充分。《土地管理法》第二条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”一方面，从用词看，法律条文使用的是“可以”，不是“应当”，也不是“必须”，可见从逻辑上讲，“公共利益”只是土地征收行政行为发生的充要条件，而不是必要条件，“公共利益”与土地征收之间没有必定联系③；另一方面，从法律规范的分类看，法律规范分授权性、禁止性和义务性，土地征收明显是属于授权性，但这种授权并不能解释为权力的必定行使，虽然法律赋予了国家为了公共利益可以行使土地征收权，但在作出“可以”，还是“不可以”的决定时，主要还应该考虑公权力是否滥用，农民合法权利是否受到损害，因为最小限度的行使行政强制权，最大限度的保护行政行为相对人的利益，才是行政法的立法本意和出发点。
三是土地征收的强制性不适当。土地征收法律关系的产生不是基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示，无需被征收土地所有权者的同意。从保护被征地所有权者的角度出发，这种强制性应该只限于土地征收决策的强制性，并不能覆盖整个实施过程，但《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”如果将强制性运用至土地征收的每一个环节，特别是土地补偿这样的关键环节，那必将损害土地征收权利人在征收过程中法律赋予的知情权、参与权、听证权、异议权等合法权利。
二、域外土地征收相关法律比较
本文将重点研究有关国家土地征收的前提要求和补偿原则两大制度，由此发现探索我国土地征收制度改革的方向和路径。(一)土地征收的前提要求
美国、法国、英国等西方资本主义国家和日本、韩国等周边地区，均把公共利益作为土地征收的前提要求，但在如何判断和谁来判断上做法各有不同，主要可分为两类：一是大陆法系的国家主要采用议会立法的方式决定。在法国，公用征收受1977年《公用征收法典》调整，按照《法典》规定及行政法院的判例，公用征收只有在有限的范围内进行才合法有效，当前，在公用目的的衡量方式上主要运用项目“损益对比分析”机制，保护私有土地所有权和捍卫公共利益④；日本对公共利益的具体解释，主要采用在部门立法中以详细列举的方式解决，主要集中在《土地征收法》第3条，该条详细列举了35种符合土征收条件的“公共利益”情形⑤；我国台湾地区在2000年出台的《土地征收条例》第3条对征收的公共利益进行了列举，主要有十大类情形⑥。
二是英美法系则主要由法官在司法过程中，根据不同的经济社会发展要求，对抽象的公共利益进行诠释。美国联邦法典规定了征收作为联邦政府取得土地及不动产的手段之一，但并没有列出公共利益的详细清单，主要由政府提出土地征收的意向，如果土地所有权人对征收的公共利益目的提出异议，可以诉诸法院进行裁定，但美国对公共利益的理解较为宽泛，到1984年hwaii housing Authorityv. Midkiff案中，联邦最高法院进一步放宽了对公共利益的审查标准，发展并适用了“米德基夫标准”，即“只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关”，法院就必须判决征收符合公用目的⑦，但这一宽松标准是建立在美国对土地征收严格的程序和公平合理的补偿基础之上的。