试述制度变迁视域下农村义务教育财政监督
更新时间：2024-02-05
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摘 要：国家对农村义务教育的财政投入，有力推动了农村地区义务教育事业的快速发展。而如何对农村义务教育财政进行有效的监督，以保证有限的资源发挥出最大的效益，是当前亟待解决的理由。从制度变迁的视角，对义务教育财政监督体制的发展历史做了回顾。农村义务教育财政监督方面还存在一些理由，如义务教育财政监督机制不健全，义务教育财政监督存在滞后性和被动性，义务教育财政监督的方式单一以及对违法违纪制裁无力，因此，应对义务教育财政进行全程监督，引导公众舆论监督农村义务教育财政，义务教育内部财政监督主体也应成为被监督的对象，完善对义务教育财政违法的惩罚机制。
关键词：制度变迁；义务教育；财政监督
1671-9255（2014）04-0043-04
一、理由的提出
义务教育是适龄儿童和青少年必须接受的，具有一定年限的一种强制的、免费的教育[1]，它是基础教育的重要组成部分，加大对义务教育财政的投入，对于实现教育起点公平，提升国民素质，落实教育优先发展的战略具有重要作用。2010年，国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出，在财政拨款等方面向农村倾斜。自2006年国家将农村义务教育纳入公共财政保障的范围以来，财政6年累计安排义务教育相关经费近5500亿元。2012年，财政共安排农村义务教育经费保障机制资金864.5亿元。[2]
国家对农村义务教育财政的大力投入，有力地改善了农村义务教育事业的面貌，推动了农村地区义务教育事业的快速发展。然而，如何对数额庞大的农村义务教育财政进行有效的监督，以保证稀缺的资源发挥出最大的效益是亟待解决的课题。本文从制度变迁的视角，对义务教育财政监督体制的发展历史做了梳理，并总结了现行农村义务教育财政监督体制存在的理由，并据此提出了倡议。
二、义务教育财政监督体制的历史沿革
(一)负责、统一管理（1949-1979）
新中国成立后，我国实行统一财政、统收统支的财政政策。实行高度集中的计划经济体制并相应地建立起高度集中的监察体制。同时，成立了财政部，财政部设立了监察机构，随后从到地方各级政府陆续设置了财政监察机构。“一五”计划期间，我国基础教育纳入国民经济计划，按、省（市）、县财政管理，实行“统一领导，分级管理”的财政管理体制。1958-1971年，基础教育管理权下放到地方后，基础教育经费由地方财政安排，实行与地方相结合，以地方为主的财政管理体制。1972-1979 年，在统一计划下，基础教育以地方管理为主，基础教育经费在安排下达国家预算时“戴帽”下达，专款专用。[3]这为义务教育财政监督工作的开展提供了相应依据。
(二)地方负责、以乡为主（1980-1993）
1980年，我国对财政体制进行了重大改革，国家预算由过去的“统收统支”改为“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”的体制，即由过去的政府统一管理国家全部财政收支的财政体制，变为与地方分级管理财政收入与支出的分级负责体制。从此，普通初、中等教育投资的分配与管理开始交由地方负责，用于义务教育的经费由地
方分担和筹集，只给少量补助。同年，国务院批转了《财政部关于财政监察工作机构设置的几项规定》，对财政监察机构的设置、任务、领导关系、工作制度做出了明确规定。1985年，《关于教育体制改革的决定》中，明确指出除大政方针和宏观规划由决定外，基础教育的管理权限，包括具体政策、制度、计划的制定和实施都属于地方，乡财政收入主要用于教育。1986 年，我国第一部《义务教育法》明确制定了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以乡镇为主”的义务教育投资体制。[4]
(三)分权分税、以乡为主（1994-2000）
1994年，我国实行了分税制改革，分税制改革使得财力呈现逐级向上集中的趋势，但由于事权没有做相应的调整，县乡两级财政压力还是很大，义务教育经费短缺的理由更加突出。为了解决义务教育经费不足的理由，《教育法》将多元筹集教育经费列为义务教育经费筹集的法制化途径。1999年，财政部召开全国财政监督工作会议，明确提出财政监督是财政管理的重要组成部分，要把监督与管理更紧密的结合起来，逐步从监督检查型转变为监督管理型，从此，义务教育财政监督开始了从检查型监督向管理型监督的转变。2000年，我国开始试点推行农村税费改革，农村教育费附加和教育集资被取消，这虽减轻了农民负担，理顺了农村财税体系，但是相关配套改革没有及时到位，造成义务教育经费的紧张。
(四)分级管理、以县为主（2001-2005）
为了缓解义务教育财政困境，2001 年 6 月，我国政府颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，明确规定“义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的财政体制”。 虽然农村义务教育投入“以县为主”要比“以乡为主”更有利于教育经费的保障与落实，但不少贫困县财力本身也比较紧张，不能充分提供充足的义务教育经费，义务教育财政仍然呈现出“吃饭财政”的特点，而没有走出教育经费紧缺的困境。2004 年，全国范围内的中小学推广实施 “一费制”，这一措施规范了学校的收费行为，有力地推动了义务教育在全国范围内，特别是在经济欠发达地区实现均衡发展。2005 年，国务院提出，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起和地方分项目按比例分担的农村义务教育经费保障机制。[5]
(五)省级统筹、逐步免费（2005-至今）
2005 年 12 月，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，设计了“明确各级责任，地方共担，经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育经费保障新机制，明确了各级政府在义务教育中应承担的责任，并制定了具有可操作性的改革步骤。2006 年，我国对《义务教育法》进行了修订，规定“实施义务教育不收学费、杂费”。当年，我国在西部地区实施农村义务教育保障机制。2007年起，国家又对中、东部地区义务教育阶段的农村学生全部免除学杂费。2008年，我国城乡义务教育全面进入免费时代。[6]新机制完善了“以县为主”的义务教育财政体制，不仅在很大程度上解决了义务教育中经费不足的理由，而且使得各级政府在义务教育供给方面的支出责任更加明晰，为义务教育事业改革迈向深水区奠定了坚实的基础。2010年，党、国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出，建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。努力缩小区域差距，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育的转移支付力度。[7]
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