本站原创关键词：财政改革；权力安排；集权；分权；财政治理
现代政治中，权力是主线，而人和钱则是两翼，权力拥有者掌握了人力资源和财政资源的分配权。国家财政制度对于资源的安排既体现了国家权威，也表现出了政府与市场、政府与社会、与地方的关系。目前关于与地方财政关系的理论与实证研究数量大而繁杂，关于未来治理方向的研究也不是很系统。本文试从中国财政改革历程入手，借鉴现有的实证数据资料，综合博弈论和“逐级发包，属地管理”等一些理论研究，系统分析改革背后的权力分配逻辑，并研究当前发展模式带来的影响。通过前期的理论与实践研究，对未来我国财政治理提出较系统和全面的倡议。
一、改革开放以来的财税权力制度
(一)改革开放以来的财政体制沿革
1. “分灶吃饭”的包干制1980年起在各省和自治区实行“划分收支，分级包干”的财政体制。地方政府完成了税收任务后的税收由地方政府支配，超计划收入按1：3比例由政府和地方政府分成。在财政支出上， 财政和地方财政各自分别支出。
2. 分税制改革
1994年开始实行的分税制体制，按照政府与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为税、地方税、与地方共享税；科学核定地方财政收支数额，逐步实行比较规范的财政对地方财政的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。
(二)改革中的财税权力制度
现代财政治理的核心就是对于财政资源的分配与使用，而这主要体现在财政的一进一出上。财税收入和支出的权力安排关系到政府的决策行为、国家的经济发展、社会基本公共服务的提供等重要方面。因此本文认为可以将改革开放以来的财税权力从收支变动的角度来进行分析。大体来讲，财税权力经历了“收入与支出分权——收入集权、支出分权”这样一个改革路径。二、财税改革背后的权力分配逻辑
(一)单一制国家体制
在西方发达国家，尤其是联邦制国家，地方政府拥有很大的自主决策权，可以对课税和支出等很多重要事务作出决策。在美国，州政府拥有包括财政自治权在内的独立权力。政府间的财政关系最核心的原则是根据公共产品的受益范围决定各级政府的职责，然后根据各级政府的职责决定财政收入的分配和再分配（转移支付）。为地方政府提供足够财源、使之有效履行政府职责并提供高质量的公共服务是财政制度设计的一个核心目标。而中国政府间的财政分配关系在历史上就没有采用财政联邦主义的原则。为了在交通和监督技术落后的情况下维持中华帝国的治理，我国的行政管理原则是“逐级发包，属地管理”。因此，财政安排从属于行政事务发包的需要，基层政府虽然承包了绝大多数政府职责，上级政府并不保障其足够的财政资源，而是推行“保证上缴，经费自筹”的财政包干制。这种模式在中国的行政体制和相应的财政体制上打下了深刻的烙印，造成了事权与财权不相匹配的结果。
中国是单一制国家，政治权力历来呈现出集权的模式，而政治上集权也会影响到财政体制和财政资源的分配。尽管改革以来我国财政经历了分权—集权的过程，但都是由政府主导的“央地”间的财政分配规则，和地方间并不是真正的高分权的财政关系。地方的收支计划需要获得政府的批准，以保证和地方实行统一的财政收支计划。
(二)政府与地方政府的博弈
整个公共部门所拥有的财政资源总量是一定的，而财力资源是行使权力的手段和工具，因此博弈是与地方财政关系的核心。双方通过博弈，争取在财政资源总量中多分一杯羹。20世纪80年代的包干制下财力更多地掌握在地方政府手中，其制约资源和地方活动的能力大幅增强。地方政府大肆谋求自身利益，寻求租金，甚至以少缴多留、越权减免等方式截留财政包干制下应上缴的部分财政收入。财政收入已经从1984年的40.51%逐步下降到1993年的22%，占GDP的比重也从1984年的9.28%下降到1993年的2.77%。为避开财政失控，迫于无奈，1994年政府推行分税制，使得财政收入占总财政收入比例和占GDP比重的下降趋势得到抑制，财政资源从地方政府手中逐渐转移到，宏观调控能力也得到加强。但是也应看到，与地方的博弈对象主要是财政资源，在单一制体制下权力仍然毫不动摇的掌握在政府手中，规则由主导。
“央地”博弈的积极效应是推动了政府政策的合理、完善。在政府和地方政府的政策博弈中，政府意识到只有考虑到地方政府的利益、取得地方政府的认同，政策执行才有保证，地方经济才能顺利发展。这样，地方政府对政府的政策制定产生了“倒逼效应”，迫使政府制定更加合理、完善的政策。但消极效应是政府调控能力大打折扣，政府遭遇信任危机。地方政府在政策博弈中的消极反应使得政府调控经济的能力受到影响。而且地方政府、微观经济主体对其调控能力减弱产生的预期也使得政府继续调控经济遇到很大困难。这样的恶性循环对经济发展有着很大的消极影响。