浅论我国财政分权多维测度与空间分异

更新时间:2024-01-16 作者:用户投稿原创标记本站原创
摘要:财政分权的准确测度与衡量,是研究分权本身需要解决的前提性和根本性理由。本文通过量化中国大陆31个省级政府在有限财政分权中体现出的相对优势,将纵向的、省级财政分权安排和横向的省际间可比关系转化为涵盖两大方面、六个不同侧面的多维指标体系,加权计算出各省财政分权的综合水平。在清晰探索出省际差异和地域特征的基础上,借助空间计量的研究策略,进一步分析中国财政分权在非均质地域上的空间相关和集聚现象,部分揭示了其潜在逻辑和深层次成因,从而为探讨政府间财政博弈关系、构建地区间财政协调机制以及深化省以下财政体制改革提供借鉴与参考。
关键词:财政分权;财政博弈;财政协调;空间分异
1000176X(2014)10007207

一、理由的提出

自财政分权(Fiscal Decentralization)理论兴起以来,以这种分权为背景探讨政府功能模式、经济增长效应、分级财政体制改革以及地方财政竞争与互动等诸多理由的研究成果层出不穷,相关研究领域也逐步扩展。理论作用上的财政分权,通过赋予地方政府相应的支出责任和税收权力,并允许其在一定程度上自主决定预算开支的规模与结构,使基层地方政府能够有效地行使职能,更好地提供地方公共物品和服务,以达到合理配置政府权力和实现区域经济协调发展的目标。其中,马斯格雷夫和奥茨分别从政府三大职能的分工、基层政府提供地方公共物品比较优势的视角,论述了财政分权的合理性及其对提高社会福利水平所产生的功效。
就财政分权的运用来看,既有研究中存在两个方面的理由:一是多为纯理论界定和背景性描述,缺少相对全面的、多维视角的测度;二是针对某个侧面做出的简单评估可能对财政分权的地域分化和空间联系缺少整体把握,进而在实践操作过程中出现不同程度的偏差。基于此,本文尝试提供一个崭新的多维测度策略,并在空间分析的框架内把握中国财政分权的地域分化特征及其成因,以期对相关理论研究、政策制定和制度设计有所裨益。

二、多维测评体系的设计思路

着眼不同的具体国情、市场环境和相关体制,众多国内外学者对财政分权的程度及其衡量理由做出了多种分析和描述,但这些考察各有侧重,测度策略迥异,大致可归纳为以下三个方面:一是量化指标,较为常见的包括地方政府(人均、预算内)财政收入或支出占政府财政(人均、预算内)总收支的比重(或该比重的变化)[1]-[4];预算内宏观税负和预算外收入占GDP的比重[5];预算收入的边际分成率指标[6];依靠地方收入筹集的地方支出份额[7];省级政府在预算收入中保留的平均份额[8];等。二是统计描述或技术修正,主要应用于财政分权背景下的实证研究,表现为空间权重矩阵设定、引入虚拟变量等[9]-[11]。三是图表绘制[12],直观地反映了分权体制下政府间收支责任安排的变动情况及趋势。
应该说,这些指标和衡量策略各具特色,都有一定的合理性,但理由的焦点是缺乏可比标准,加之个别指标理论性过强、数据获取性低等理由,造成了实际应用中的局限性和约束性。在此情况下,本文试图从以下三个方面提出相关改善措施。
1客观反映体制安排
纵观中国分税制改革以来财政体制演进的路径不难发现,财力稳定集中、支出责任逐步下放、地方财政自给能力明显偏低, 1994—2011年,财政收入比重一直稳定在50%左右,而地方财政收入比重由1993年的78%下降到2011年的5060%;同时,财政支出比重不断下降,2011年仅为1510%,而地方财政支出比重达到8490%。
是政府间财政关系运转中的一个突出特点。当“正常的”征税收入难以满足公共支出需要时,地方政府往往只能采用非正式制度 指非正式规则、非正式约束下逐步形成的、约定俗成的并在一定程度上共同恪守的行事准则。下的预算外收入或非预算收入弥补地方财政缺口。关于非预算收入,其规模尚无完整的统计数据显示,但预算外资金管理的收入已从2010年6月起纳入预算管理,统计资料显示,2011年地方财政相当于预算外资金口径的资金规模已达到5 395亿元,占地方公共财政收入的1030%,
这部分收入主要体现在非税收入当中。因此,在收入分权构成的安排上,应该包含税收收入和非税收入这两个基本方面。此外,中国财政转移支付制度在取得积极成效的同时,其制度设计和管理中亦存在着不科学、不规范的短板,协议性的特征较强。目前各级财政之间约有11种具体的转移支付形式[13],2011年税收返还等广义转移支付的规模几乎占地方本级收入的近八成,一些省份的补助收入远超预算收入,与地方的财政博弈存在着较大利益回旋空间。所以,转移支付规模应该是反映地方政府财政收入分权的另一基本指标。在支出安排方面,财政支出中的相当一部分是以对地方的税收返还和转移支付形式实现的,也是各地可用财力和公共财政支出的重要来源。虽然决算数据上难以区分哪些支出为安排、地方配套或完全由地方自主安排,但从受益范围的角度考虑,地方最终会将其转化为本辖区内的公共财政支出。因此,各省公共财政支出的决算数实际上隐含着转移支付在省际间的分配结果。另外,由于各省份之间在税收返还和补助办法方面还存在新旧体制上的差异,所以出于可操作性和横向可比性方面的考虑,本文主要采用《中国财政年鉴》各地区决算总表中显示的各项数据。以税收收入为例,如果按照15个预算科目和各自的分成比例计算各省实际税收收入,不仅可操作性低且未必精准。
2有效估计偏好和效率
本文兼顾“市场化方向的经济性分权和政府层级序列的行政性分权”两个因素[1],以经济性分权为主,兼顾行政性分权。针对已往文献中提及的行政制度、晋升考核机制等指标难以量化的理由,本文设计了增长偏好和征税效率两个指标,用以反映行政性因素的影响,并基于以下假设:

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