关于人民银行亟需跟进《财政专户管理办法》完善制度 强化监督 发挥效力

更新时间:2023-12-23 作者:用户投稿原创标记本站原创
摘要:2011年国务院第四次廉政工作会议的要求,加强财政专户管理,清理规范预算单位账户。据此,2013年5月1日,财政部颁布实施《财政专户管理办法》(以下简称《办法》),从严要求了财政专户的开设和财政专项资金的管理。人民银行作为人民币银行存款账户和经理国库的管理部门,须严格执行国家财经制度,亟需跟进《办法》,完善相关制度和系统功能、强化监督检查、助推国库集中支付改革,确保《办法》执行效果。
关键词:财政资金 管理模式

一、《办法》主要内容和变化

《办法》共分7章41条,从财政专户的开设、变更、撤销、开户银行的选择和管理、专项资金的管理、监督检查和内部职责分工等方面做了具体的规定,主要内容及变化如下:

(一)限定了纳入财政专户的资金范围

《办法》将纳入财政专户的资金范围限定在社会保险基金、国际金融组织和外国政府贷款赠款和偿债准备金、待缴国库单一账户的非税收入等6类特定资金。

(二)严格了财政专户的开设规定

《办法》明确了财政专户开设的依据,一是法律、行政法规或国务院、财政部规定;二是国际金融组织或国外政府贷款、赠款协议条款规定;三是国库单一账户不能满足资金核算要求的证明。《办法》对社保基金和非税收入专户也做了原则上规定,特许社会保险基金专户县以上不超过5个、县级不超过3个;非税收入专户同家银行只允许开设1个;性质相同或相似的资金原则上在1个财政专户中分账核算。

(三)上收了财政专户的核准权限

《办法》规定地方财政部门开立财政专户,应逐级报经财政部核准;变更和撤销财政专户,应逐级报财政部备案,取消了由各级财政部门审批的规定。

(四)严格了财政专项资金管理

《办法》从规范性、效益型和及时性出发,严格了财政专项资金管理,提出了归口管理、分账核算、保值增值的管理要求;强调了专款专用的管理原则,除依照法律法规和国务院、财政部规定纳入专户管理的资金外,预算安排的资金应全部实行国库集中支付,不得转入财政专户,禁止将非财政专户管理的资金违规调入财政专户,禁止将财政专户资金借出周转使用,禁止违规转变财政专户资金用途,禁止利用财政专户资金对外提供担保。

二、《办法》实施情况及理由

(一)《办法》未印发人民银行,央行监督效力难以有效发挥

《办法》只在财政系统印发,人民银行作为账户管理部门,由于信息不对称,相关制度不能及时跟进,对“存量”财政专户的监督检查和“增量”财政专户的把关审核,均难以按照《办法》规定执行,央行在财政专户开设管理中的监督效力不能有效发挥。

(二)《办法》与整改意见存差异,违规账户难以有效清理

从2011年开始,财政部先后下发了若干文件,在全国范围内全面开展了对财政专户的检查、清理和规范,据财政部门反映:财政专户数量减少了约30-40%。但由于《办法》与《财政部关于清理整顿地方财政专户的整改意见》(财库【2011】171号)存在差异,即:《整改意见》将依据省级人民政府和省级财政部门正式有效文件开设的专户视为合规账户,与《办法》不一致。但《办法》实施在财政专户清理之后,因此,依据省政府及省财政部门文件开设的财政专户未得以清理。

(三)国库集中支付改革不到位,部分违规账户难以撤销

在少数地区,由于财政集中支付处于起步阶段,财政直接支付没有开展,应纳入财政直接支付范围的政府采购、工资补贴、项目建设等支出仍然采取专户形式管理;尽管人行国库直接支付与财政直接支付有“异曲同工”之妙,但由于一些财政部门对其理解偏差,导致政府采购资金、基本建设资金、国债转贷资金、消化粮食挂账资金、国家储备粮油资金、工资统发专户、惠民补贴等依赖于预算拨款资金而设立的财政专户仍然存在,难以撤销。

(五)分账核算的规定不明晰,伴生出隐形违规财政专户

在财政专户的清理整理过程中,相关规定以及《办法》都提出了分账核算的要求,但未对其做出具体规定。据此,一些商业银行为了争揽财政资金,在制度不健全、缺乏业务操作规程及业务流程的情况下,为财政部门提供了多级(虚拟)账簿管理服务,在合规的主账户下,开设了多级(虚拟)子账户,不核发开户,不经人民银行核准,不向人民银行报备;子账户实际是变相的违规财政专户,但隐匿性更强,风险隐患值得重视。

三、相关倡议

(一)亟需跟进《办法》完善相关制度和规定

一是完善《人民币银行存款账户管理办法》。人民银行应按照《办法》规定,及时在《人民币银行存款账户管理办法》中明确财政专户的范围、开设条件和审核依据;发挥国库部门熟悉掌握财政法规的优势,实行财政专户由人行国库部门审核,账户管理部门发证的管理机制,为严格审核财政专户开设提供制度保障。
二是修订《国库会计管理基本规定》。人民银行应针对预算资金不得拨入财政专户的规定,尽快修订“预算支出”章节内容,将“拨往专户的拨款需要提供文件依据”,修改为“除依照法律法规和国务院、财政部规定纳入财政户管理的资金外,对拨往财政专户的拨款拒绝;对申请从零余额账户支付到财政专户的授权申请或直接支付申请,商业银行不得受理”,为各级人行国库监督预算支出提供准确依据。
三是制定国库资金保值增值的管理规定。针对财政专项资金保值增值管理要求,人民银行应及时进行研究,借鉴国库管理经验,制定财政专项资金保值增值管理的制度、办法,为财政资金开展保值增值业务提供准备。
四是制定财政专项资金分账核算的规定。针对财政专项资金分账核算的要求,人民银行加强与财政部门沟通,及时跟进制定分账核算的制度、业务操作流程及规程,为性质相同或相似的同类财政资金分账核算提供良好的服务做好保障。
(二)亟需强化对财政专户及专项资金的监督检查一是强化对财政专户的监督检查。财政部门和人行要严把财政专户开设审查关,对不符合《财政专户管理办法》规定的6类特设资金、3个开户条件以及未经财政部核准的开户申请,财政部门不得核批,人行不得核发开户许可证;要严把违规专户清理关,人民银行应联合财政部门,成立由人行国库部门、账户管理部门和财政相关部门共同组成的财政专户检查组,对存量的财政专户进行梳理检查,彻底清理超范围、无效文件依据、依赖预算拨款设立的财政专户,根治财政专户多、散、杂的乱象,确保财政专户合规。
二是强化对预算支出的监督。人行国库部门要认真执行《办法》规定,加强对拨往财政专户的财政拨款的监督,对无法律、法规和国务院、财政部门文件依据的专户拨款,一律拒绝;加强对商业银行国库集中支付业务的监督,督促财政部门撤销纳入集中支付的预算单位的实有资金账户,指导商业银行执行《办法》,及时纠正商业银行从零余额账户向财政专户支付的授权支付业务,杜绝将预算资金通过拨款或集中支付等途径转入财政专户。
三是强化对商业银行支付结算的监督检查。人行支付结算部门要加强对商业银行支付结算业务的监督检查,尤其要关注商业银行开展的多级(虚拟)账簿管理业务,对其违规情况责令其纠改和规范,杜绝商业银行利用多级(虚拟)账簿管理等违规服务变相开设财政专户行为。
四是强化对财政性缴存存款的监督管理。人行应加强对财政性缴存存款管理的监督检查,不仅对合规的财政专户资金,而且对违规的财政专户资金,都应将其纳入到财政性资金缴存存款的范围,杜绝商业银行漏缴、少缴财政性存款,挤压商业银行占用财政资金的空间,加快违规财政专户的清理。

(三)亟需跟进《财政专户管理办法》完善系统功能

一是进一步完善核算系统、统计分析系统功能。人民银行应加强调查研究,加强与财政部门沟通,深入了解财政部门关于财政专项资金分账核算的具体需求,针对财政专项资金账簿记载及统计的要求,进一步完善核算系统(TCBS)功能和统计分析系统(TMIS)功能,为社会保险基金、惠民补贴资金等财政专项资金分账核算提供较好服务,杜绝隐形违规专户的开设。
二是进一步完善国库直接批量支付功能。目前,人民银行国库核算系统批量支付具有安全、高效、一次到位、低成本的特点,深受财政部门好评,各地也陆续承担了一些惠民补贴资金发放。但国库核算系统无法实现批量支付业务统计,批量支付业务回执需要通过前置转换系统转换等微弱不足,人民银行应进一步完善国库直接批量支付功能,为惠民补贴资金国库直接支付到位提供更好的服务,为依赖预算拨款而设立的惠民补贴资金专户的尽快撤销创造条件。

(四)亟需助推国库集中支付改革进程

人民银行应督促财政部门开发横联接口软件,加快财政支出联网速度,助推国库集中支付改革进程,尽快开展财政直接支付业务,确保政府采购支出、行政供养人员的工资及津补贴发放、项目建设等支出能够直接支付到最终收款人或最终供应商账户,确保上述违规财政专户能够及时得到撤销。

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