摘要土地财政收入是城市土地扩张的重要影响因素，但是仅以土地出让金等同于土地财政考察这种影响是不建全面的，土地税也是土地财政收入的重要内容。本文将土地财政分为土地出让金和土地税两部分，在当前财政和城市土地管理制度框架内分别分析了土地出让金、土地税对城市扩张的影响，提出了两个研究假说：①在现行财政和土地制度安排下，土地出让金会显著推动城市扩张；②与土地出让金相反，土地税的增长可以遏制城市扩张。进而依据30个省级行政区2000-2011年的土地出让金、土地税与城市建成区面积数据，运用面板协整计量策略对研究假说进行了检验。结果表明：①土地出让金、土地税两类土地财政收入对城市土地扩张的影响是不同的；②全国层面及东部、西部地区的数据表明，土地出让金收入的增长会显著推动城市土地扩张；③无论是在全国层面还是东、中、西部层面，目前我国征收的5种土地税均未发挥遏制城市土地扩张的作用。据此，应该通过完善现有土地税种、开征物业税，改革土地出让制度、加强土地收益管理，改革财政体系、缩小地方财政缺口等政策实现土地税对土地出让金的替代，最终实现城市土地的有效管控。另外，在东、中、西3大区域应实行差别化政策，有序实现土地税替代土地出让金。
关键词城市土地扩张；土地财政收入；土地出让金；土地税；面板协整；
A文章编号1002-2104（2014）12-0032-06doi：103969/jissn1002-2104201412005
近年来随着我国进入快速城镇化、工业化发展阶段，城市土地扩张速度极快。《中国城市统计年鉴》显示1988-2011年间，我国城市建成区面积从12 474 km2增长至43 603.23 km2，23年间翻了两番。由此引发了耕地过快流失[1]、生态环境退化[2-3]、社会冲突加剧[4]等一系列理由。
针对城市土地的快速扩张，除了从经济社会发展角度全面探寻其影响因素和驱动机制外[5-7]，近年来越来越多的学者开始审视土地财政对城市土地扩张的影响。研究发现，财政分权下地方政府对土地财政的追求对城市土地扩张有明显的推动作用[8-9]，是我国城市土地急剧扩张的根源[10-11]。但现有的研究多将土地出让金等同于土地财政，实际上土地财政还包括土地税、行政性收费等类型的收入，国际经验也表明地方层面的土地财政存在从以出售收入为主到以税收收入为主的发展过程[12]。这意味着，仅从土地出让金的角度进行研究，难以全面概括土地财政与城市土地扩张的关系。因此，有必要理清不同类型的土地财政与城市土地扩张之间的动态关系，从而为土地财政改革和城市土地扩张管控提供依据。
鉴于此，本文将土地财政分为土地出让金和土地税两部分，从理论上分析二者与城市土地扩张之间的动态关系，并利用1999-2011年全国30个省、直辖市和自治区（除港澳台及西藏自治区）的面板数据进行实证检验，最终提出相应的土地财政改革和城市土地扩张管控倡议。
1制度背景、理论分析与研究假说
要探讨土地财政收入与城市土地扩张的关系，我们首先需要从财政体制、城市土地管理制度等入手分析其制度背景。一方面，我国从1994年开始实行分税制改革，财政体制从包干财政转向分税制财政[13]。政府在规范税收体系基础上，将税收划分为税、地方税和共享税3大类，并分设税务机构和地方税务机构，实现了经济上的分权。分税制的实施使财政收入分配逐渐向倾斜，地方政府财政收入比重下降，同时因“财权上移、事权留置”，地方政府仍需承担大量公共品支出，导致地方政府财政收支缺口增大[11]。还需要注意的是，我国财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合[14]。政府掌握人事任免权，并通过绩效考核机制来有效约束地方政府的行为。因此，经济分权与政治集权促使地方政府相互竞争，重视本区域经济增长[15]。另一方面，我国土地管理制度具有特殊性。首先，农村土地产权由于所有权主体缺位、集体经济组织的虚置和农户土地承包权的残缺及其债权性质[16]，使得其相对于城市国有土地产权属于弱势地位，这就为土地过度征用埋下了伏笔；其次，现行征收制度存在着征收条件（公共利益）模糊性、征收补偿标准偏低和征收手段强制性[17]，导致地方政府很容易实现农村集体土地向城市国有土地的转变，并获取土地的剩余索取权；再次，地方政府通过土地出让及储备制度，将城市土地所有权和使用权剥离，对城市国有土地使用权交易实现了“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个口子供水”，使城市政府完全垄断土地一级市场。可见，分税制财政和垂直整治治理体制为地方政府追求土地财政提供了制度激励；而土地管理制度的特殊性为地方政府追求土地财政提供了可能性。
在以上制度背景下，地方政府往往会利用其在土地征收中的强势地位和土地出让中的绝对垄断地位，通过卖地来获取土地出让金。土地出让金是土地所有者一次性收取的若干年的地租之和，具有金额高的特点，可以在短期内有效填补财政缺口。因此，为追求高额土地出让金，地方政府需要获得更多可供出让的土地，其来源主要包括两种方式：①征收城市的农民集体所有的土地；②收回城市内部已被原土地使用者占用着的土地。在现行的土地管理制度下，无论是土地数量还是开发成本，前一种方式显然更具优势[18]。因此，地方政府对土地出让金的追求有可能会使其大量征收土地，从而推动城市快速扩张。基于以上分析，本文提出研究假说1。
假说1：在现行财政和土地制度安排下，土地出让金的增长会推动城市土地扩张。
除了土地出让金，土地税也是土地财政的重要组成部分。一般而言，税收主要通过影响个体的经济抉择，进而影响资源配置[19]。就土地税而言：在土地保有环节，通过开征财产税、企业所得税、个人所得税等减少了土地使用者的收益水平，增加其土地占有成本，促使其提高土地利用效益；在土地取得环节，通过开征契税、耕地占用税等可以增加需求者获取土地的成本，从而起到尽量少占耕地的作用；在土地转移环节，开征土地增值税等，可以降低土地供应者的收益，起到阻止土地投机和土地囤积的作用[20]。可见，土地税从理论上能够起到抑制城市土地扩张作用。此外，在当前分税制的财政体制下，土地税收虽然大部分由地方政府获取，但其与土地出让金一次性收取若干年地租不同，单次收取的额度较小，且由于税制设计理由，部分税种如土地增值税的征管成本较高，每年可以归入财政收入的余留并不多，很难在短期内填补财政缺口，对地方政府的激励有限。基于以上分析，本文提出研究假说2。
关于不同类型土地财政收入与城市扩张关系
更新时间：2024-01-19
作者：用户投稿
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