本站原创关键词： 土地财政；地方政府；关联机制；债务风险
近年来我国城市化和工业化的快速发展，给城市基础设施建设投资带来了持续巨大的资金需求。2008年的金融危机使我国经济增长遭受负面冲击，对此，政府迅速出台了旨在拉动内需、复苏经济的4万亿经济刺激计划，其中有约282万亿由地方政府承担。该政策使我国地方政府债务规模急剧增加，据审计署统计，截止2013年6月底我国地方政府负有偿还责任的债务达109万亿元。在现有体制下，我国地方政府主要通过地方融资平台为公共基础设施建设融资，而土地财政已成为地方债务获取和偿还过程中的重要组成部分。巨额的地方债务规模和对土地财政的高度依赖使我国地方政府面对着巨大的债务风险。
一、我国土地财政的形成及其目前状况
土地财政指地方政府依靠出让土地使用权，以获得收入来维持地方财政支出，主要包含两个方面，其一是通过土地出让获得的土地出让收入和房地产行业相关税收，这属于土地显性收益；其二是土地资本化，即通过土地抵押的方式获取银行贷款，以满足地方政府融资需求，这属于土地间接收益，即通常所说的土地金融理由。我国土地财政的历史并不长，近十几年为其快速发展期。1994年分税制改革后，受“事权”与“财权”不匹配影响，我国地方政府资金缺口不断扩大。近年来我国城镇化进程的加快增加了城市基础设施建设资金需求，而《预算法》明令禁止地方政府举债，导致地方投资需求远远超过地方政府财力的增长速度，使得地方政府对土地财政的依赖程度逐年加大。[HJ19mm]我国地方政府通过土地财政获取的显性收益主要包括国有土地使用权出让收入和房地产五税两部分。近十年来，我国土地显性收益占地方政府财政一般预算收入比重总体呈上升趋势，常年维持在50%以上，2010年更是超过80%，但近两年来有下滑趋势，这从客观上反映出我国地方政府对于土地财政依赖性很强的事实。较房地产五税而言，土地出让收入是地方政府通过土地财政获得显性收益的主要组成部分，占全部显性收益的70%-80%左右。由于大量预算外收入的存在，该比重高估了地方政府对于卖地收入的依赖性，但不可否认的是，近来年我国城市建设资金主要源于土地出让收入，城镇化的发展在很大程度上依靠土地财政的支撑，发展过程中也逐渐出现土地利用效率偏低等现象。
二、土地财政与我国地方政府债务的关联机制分析
如上文所说，我国地方政府对土地财政的运用主要包含两个方面，其一为土地资本化，其二为土地出让收入以及房地产行业相关税收。由于我国《预算法》明令禁止地方政府举债，因此，我国地方政府以土地财政为支撑的融资体系以地方政府融资平台为核心。其中，地方融资平台是指由地方政府发起设立，授权其进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产组建的、资产和流均可达到融资标准的法人。具体来说，一方面，地方政府将其征收或储存的土地资产注入到融资平台中，使其符合商业银行贷款资质，从而以土地抵押作为担保方式代替地方政府进行预算外融资，以进行基础设施建设，发展地方产业经济。另一方面，作为城市土地所有者，地方政府通过出让国有土地使用权，获取土地出让金，逐年递增的土地出让收入既弥补地方财政资金缺口，又可作为地方政府债务的还款来源。而房地产企业购得土地，进行土地开发，又可增加地方政府相关房地产税收。地方政府通过融资平台，利用土地抵押获得的银行贷款以及土地出让收入经营城市，提升城市品牌价值。上述资金主要投向城市基础设施建设，根据审计署的数据，截止2013年6月底，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，565%用于市政建设、交通运输设施建设、农林水利建设、工业和能源等经济性基础设施建设，有148%用于保障性住房、教科文卫、生态建设和环境保护等社会性基础设施建设。地方政府通过融资平台获取的资金以及土地出让收入进行基础设施建设，推动了城镇化的发展，拉动了城市GDP的进步，这带来的直接效应就是城市土地价值的升值。这表现在一方面，城镇化进程的推进拉动了对城市住房的刚性需求，伴随我国当前经济适用房、廉租房供应量严重不足的目前状况，从需求角度推动我国房地产的上涨。另一方面，土地是房地产的重要组成部分，因此地价和房价相互影响，土地价值的升值也必定推动房价的提高。地价与房价的上升使得地方政府更加具有卖地冲动，以获得更多的土地出让收入，提高可支配预算外收入的增加幅度，从而进行新一轮的城市投资建设，并作为地方政府债务还款的重要来源，形成地方政府依赖土地财政推动城镇化建设、发展GDP的循环。该循环的源头是国有土地出让权，为维持该循环，地方政府必须不断征收、开发、出让农业用地。因而土地财政也是一种推动城市土地扩张、征占农民集体土地的机制。总结来说，作为地方政府重要资产之一，土地一方面以土地金融的形式为地方政府通过融资平台获取资金提供了担保，另一方面以土地出让收入的形式增加了地方政府预算外收入，弥补了地方财政资金缺口，并成为我国地方政府债务的重要还款来源之一。