本站原创摘 要：城镇职工基本养老保险实行全国统筹是基本养老保险制度的内在属性及党和政府的既定目标。我国城镇职工基本养老保险地区分割的目前状况损害了制度公平与市场竞争的公平，导致了不同地区养老保险基金收支余缺分化，提高了养老保险关系转移接续成本。解决这些理由的治本之策为实现城镇职工基本养老保险的全国统筹。
关键词：城镇职工基本养老保险;全国统筹;地区分割
一、城镇职工基本养老保险全国统筹的概念
我国现行的城镇职工基本养老保险制度，脱胎于计划经济时代企业职工“退休金”制度，通过借鉴以德国为代表的大多数国家的“现收现付型”社会养老保险制度和以智利、新加坡等极少数国家为代表的“完全积累型”个人账户养老保险制度而形成具有中国特色的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。其中，社会统筹账户资金主要来源于雇主缴费，用于当期养老金发放，缺口部分政府予以补贴，利用代际转移分担风险。个人账户资金主要来源于个人缴费及资金运营的收益。因个人账户资金属于个人所有，所以不涉及统筹层次理由，而统筹需遵循保险的一般原则，涉及统筹层次理由，故本文所述实现城镇职工基本养老保险的全国统筹实为基础养老金部分的全国统筹。其基本内涵是在统一制度安排、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上，实现基础养老金的统收统支。二、城镇职工基本养老保险全国统筹既是制度要求也是党和政府的目标
城镇职工基本养老保险全国统筹是制度实现自我平衡的内在要求，只有实现全国统筹才能平衡不同地区的养老基金缴费率，确保制度的可持续发展。才能确保劳动力在跨地区就业时养老保险权益不受到损害，推动全国统一劳动力市场的形成。因此，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干理由的决定》提出“实现基本养老金的基础部分全国统筹。”十七大报告提出“要提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。”2008年政府工作报告提出“加快省级统筹步伐，制定全国统一的社会保险关系转续办法”。在“十二五”规划倡议中指出要在2015年实现全国统筹。因此，全国统筹既是法定的目标，也是党和政府正在努力推进的具体工作任务。三、城镇职工基本养老保险地区分割统筹已造成严重危害
(一)地区分割统筹损害制度公平与市场竞争的公平
地区分割统筹因地区间劳动者年龄结构的不同导致各地养老保险实际缴费率相差悬殊。如东部沿海地区是劳动力的主要输入地，人口结构相对年轻，企业实际缴费率偏低。中西部地区以及老工业基地因为人口老龄化较为严重，使得实际缴费率偏高。以2011年以例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，即使扣除因参保群体工资水平造成的误差，两者之间相差仍应在3倍以上。不同地区实际缴费负担的悬殊差距，既损害了法定养老保险制度公平筹资法则，也背离了市场经济公平竞争法则。如果这一格局持续下去，还将进一步固化不同地区的缴费负担差异，既不利于东部沿海省份的产业升级与新竞争优势的形成，也不利于中西部地区协同发展。(二)地区分割统筹导致地区间养老保险基金收支余缺分化
地区分割统筹意味着地区间所筹集到的养老保险基金数目是不一样的，但地区是根据“多筹多得”的原则发放养老金的，这导致养老金有结余的地区结余越来越多，收不抵支的地区越来越依赖国家补贴，出现基金的“凹凸面”现象，形成一种恶性循环。如广东省职工基本养老保险基金累计结余在2003 年时为456.7 亿元，2008 年达到1621 亿元，2012 年增长到3636.6 亿元;而在全国对该制度的财政补贴在2003 年是530 亿元，2008 年为1437 亿元，2012 年达到2648 亿元。它表明以广东为代表的部分地区基金累计积累规模持续扩大，而财政补贴的快速增长又表明部分地区基金缺口规模也在持续扩大。(三)地区分割统筹提高养老保险关系转移接续成本
《城镇职工基本养老保险关系转移接续办法》虽在一定程度上解决了劳动力跨地区就业的养老保险权益转移接续理由，但由于各地的实际缴费率、个人账户规模都存在较大差异，使得经办机构在给劳动者转移接续手续时需付出较高的时间和经济成本，并非治本之策，加之养老保险制度长期处于地方分割阶段，不同地区个人账户做实的程度和策略亦存在较大差异， 接续养老保险关系的可操作性仍待进一步论证。此外， 养老保险转移接续办法随着劳动力流动频率的日益增快， 其管理成本也会不断提高。四、城镇职工基本养老保险全国统筹的策略
(一)构建新型基本养老保险垂直经办体制
我国现行的养老保险经办机构属于属地管理，只对地方政府负责，不对上级养老保险经办机构负责，在这种管理体制下，一旦养老保险基金出现缺口，地方政府就需要给养老基金兜底，形成向上级财政的倒逼机制，不利于养老保险制度的自我完善和发展。同时，地区养老保险经办机构统筹到资金归地方政府管理，亦不利于基金安全，部分地方政府会挤占，甚至挪用保险基金。基于上述不利因素，实现城镇职工基本养老保险全国统筹需要建立全国统一集中的经办机制，在统一经办机构性质、名称的基础上，实现组织和人事上的垂直管理，下级经办机构对上级经办机构负责，地方经办机构对经办机构负责，地方经办机构负责征缴养老保险费，经办机构负责制定全国范围内养老保险基金的收支预算。(二)新旧帐分开处理，减少全国统筹的阻力
地区分割统筹导致地区间养老保险基金收支余缺分化，部分结余地区因担心自身结余资金被统筹到全国基金，本地区劳动者的养老保险待遇下降，因而对实现基础养老金全国统筹的积极性不高，这在客观上阻碍了基本养老保险制度全国统筹。对此，倡议采取新旧财务分离和遵循增量改革原则。对旧账从宽处理，凡实现全国统筹之前有资金结余的地区归地方所有，不上调，但政府应监督资金的使用方向，确保资金用于养老保险领域。凡实现全国统筹之前有资金缺口的地区，由政府与地方政府按照一定比例分担。对新账建立从严，自全国统筹之日起，全国各地必须完全按照的统一制度、统一管理、统一经办、统一缴费比率、统一计发办法等开展基本养老保险，切实保证制度的统一性，保证改革顺利推进。(三)建立基本养老保险专项预算制度
倡议建立基本养老保险专项预算制度，由养老保险行政管理部门负责根据各地的参保人数和工资水平确定当地预算年度的养老保险费征收额，根据各地退休人员人数确定当地预算年度的养老保险金支出额。地方养老保险经办机构根据预算征收本地区的养老保险费，并上缴至保险经办机构。保险经办机构再根据预算统一调配资金。由于现阶段我国大部分地区的养老保险金缺口很大程度上是轨成本造成的，地方政府应根据本地区的老龄化程度和经济发展水平， 制定统一的缺口补助财政分担计算办法，对当期养老保险金缺口承担补贴责任。一旦制度转轨完成，政府即是养老保险基金运转的最后担保人，财政和国家养老保险战略储备基金就应当承担起补助养老金支出的主要责任。（作者单位：中国地质大学（武汉））