目前全球已经有113个经济体进行存款保险立法，中国是主要经济体中唯一尚未进行存款保险立法的国家。实际上，早在1993年中国就提出要建立存款保险制度，之后有关各方一直在进行研究，2007年时曾准备推出这一制度，但2008年遇到国际金融危机被暂时搁置。近期国务院法制办就《存款保险条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）向社会征求意见，存款保险立法总算是“千呼万唤始出来”，未来银行破产的风险将通过保险机制分担，老百姓的存款不再由国家信用兜底，存款保险将成为一项重要法律制度来保障存款人的财产安全。
然而，全文不足3200字的《存款保险条例（征求意见稿）》和国外动辄数万字的存款保险法相比，还只是一个框架性、指导性的法律文件，可操作性不足。既然是“征求意见稿”，需要明确以下几个理由，以完善未来定稿的《存款保险条例》，真正使得该条例成为存款人的“保护神”。
“存款保险基金管理机构”如何运营
“征求意见稿”第三条是对存款保险的定义，提出“投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照本条例的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全”。可以发现，未来的“存款保险基金管理机构”将处于整个存款保险制度的核心位置。但遗憾的是，“存款保险基金管理机构”到底是一个什么样的机构却语焉不详。
对比国外的“存款保险基金管理机构”来看，美国是将存款保险发扬光大的“带头大哥”，负责存款保险法律制度执行的就是根据1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法案》所创设的联邦存款保险公司（Federal DepositInsurance Corporation，FDIC）。这是一个隶属于美国联邦政府的独立机构，旨在通过识别、监控和锁定存款类金融机构的风险，来推动和确保美国金融体系的安全和稳定，利用存款保险基金维持公众对银行体系的信心。该机构获得资金的方式与私营保险公司一样，保险费由所有参保机构支付。根据FDIC最新年报，截止2013年底存款保险覆盖了6800多个存款类金融机构中的6亿多个账户，保障的存款总额超过6万亿美元。
应当说，美国FDIC是中国设立“存款保险基金管理机构”的重要参照系，可以考虑建立“中国存款保险公司”。现在的核心理由是：该公司是隶属于中国人民银行还是银行业监督管理委员会？由于中国人民银行自2004年起就在其金融稳定局设立了存款保险处，该机构隶属于人民银行似乎顺理成章;然而，银行业的准入、经营和退出的监管均属于银监会的职责，存款保险管理机构的主要业务也是对银行经营和退出的管理和监督，似乎和银监会的监管职能更为接近。中国人民银行和银监会在存款保险管理机构上的角力以“征求意见稿”第七条的“存款保险基金管理机构由国务院决定”一笔带过，但未来条例真正实施之后，这个理由必须解决。
笔者认为，未来的“存款保险基金管理机构”应当是类似全国社保基金理事会那样相对独立的副部级非盈利机构，在货币政策、宏观管理层面受人民银行的指导，而在微观管理层面接受银监会的指导。人民银行、银监会、存款保险基金管理机构三者的侧重点和角色不同，但共同承担国家金融稳定监管者的职责，三个机构必须加强协调，共同防范金融风险，应对潜在的金融危机。
存款保险的覆盖范围应当有多大
在所有国家的存款保险立法中，保险覆盖范围都是一个非常重要的理由。一般认为由于中小银行面对失败的风险更高，存款保险用于对中小银行救助的资金将会多于大银行，因此大银行缺乏参保的主动性。然而此前有学者的统计研究表明：存款保险其实对大型银行更为有利，尤其是在整个银行体系中恢复储户信心方面。如美国华盛顿互助银行就是一个相当大的银行，成立于1889年，是全美第四大居民住房抵押服务供应商，为消费者和中小业户提供多样化的金融产品和金融服务。在次贷危机最严重的2008年9月25日，该行被FDIC和货币监理署联合接管，成为美国历史上最大的银行破产案，涉及资产高达3070亿美元。由于有完善的存款保险制度做后盾，该行在倒闭过程中并未出现挤兑现象，接管和倒闭的过程井然有序。
中国银行业的情况和美国不同：工、农、中、建、交五大行由于有国家股东的背景，在存款市场上拥有更好的信誉。如果采取自愿投保方式，五大行为了降低经营成本，可能会不参加存款保险。而中国已有的银行失败案例如海南发展银行、山东威海城市合作银行、青海格尔木城市信用社、浙江信达城市信用社等，这些地方性中小金融机构，往往由于先天不足、风险防范不力等因素，更容易发生倒闭破产。但由于中小金融机构市场份额有限、所缴纳的保费有限，为解决参加存款保险过程中的逆向选择理由，中国的存款保险立法应采取强制投保的方式，在制度建设之初就实现对包括五大行在内的所有存款类金融机构的全面覆盖，以增强储户对制度的信心。
征求意见稿第二条规定：在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（以下统称投保机构），应当依照本条例的规定投保存款保险。应当说这是长期博弈的结果，五大行想置身于存款保险之外的努力看起来难以得逞了。希望未来定稿的《存款保险条例》能够坚持对所有存款类金融机构的全覆盖，对五大行不予“法外开恩”。
存款保险能够100%保障所有存款吗
国际上学界和实务界均认为：存款保险面对最重要的缺陷在于银行家的道德风险。存款保险的存在使得银行家更倾向于在贷款时追求高风险、高收益，却不必为此承担额外成本，反而把这些成本转嫁给存款保险机构，从而形成银行家的道德风险。中国20世纪90年代曾经发生多起高息揽存、高息贷款最终却形成大规模坏账的案例，作为经营者的银行家大多拍屁股走人，到别的银行任职，留下了一堆烂账。
在欧盟和美国的存款保险实践中，为防范银行家的道德风险，往往对储户的存款实行限额偿付。限额偿付意味着在存款保险制度和侵权法制度对存款人的存款利益保护方面存在着平衡：当存款保险额度降低时，存款人将会面对较大的存款利益风险，因此，便会有存款人诉诸侵权法的救济途径（比如通过金融监管机构或者存款保险机构承担相关责任）而得到存款利益补偿。这样便使得金融监管机构和存款保险机构面对更大的风险承担责任，会更加审慎地监管存款类金融机构，可见有一定限额的存款保险是一个能够对各利益相关方产生正向激励的方案。
浅议五问存款保险
更新时间：2024-01-30
作者：用户投稿
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