本站原创[摘要]2003年以来，中国的防灾减灾体制采取了一系列改革措施，但并不彻底，在现阶段还面临再次改革的任务。改革的核心是促进防灾减灾资源和能力的有效整合，实现政府防灾减灾职责和权力的明晰一致。本文主张，应当重构政府与市场、社会的关系以建立多元化的防灾减灾组织体系，彻底解决公共部门之间的“条块关系”，理顺纵向与横向的府际关系，建立防灾减灾的日常管理机构，实现灾害应急决策指挥机构与现场指挥机构的合理分工。
[]A [文章编号]0257－2826(2012)06－0015－07
灾害问题的日益恶化，对国家防灾减灾提出了严峻的挑战。而在防灾减灾过程中，科学、合理的灾害管理体制又构成了至关重要的条件。所谓防灾减灾体制，指的是防灾减灾工作中的组织与管理问题。“应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。”从体制与机制的相互关系来看，体制是机制的组织载体，机制是体制的运动过程，而法制则为体制与机制提供明确规范。既然防灾减灾机制在本质上是一种制度化的灾害应对策略和方法，那么，体制解决的就是由何种主体、以何种形式组织起来、通过何种分工协作方式来运用这些策略和方法的问题。同时，防灾减灾体制的核心内容，只有表现为某种法律制度，才可能持续而稳定地发挥作用。在构建中国的综合防灾减灾战略体系中，深化体制改革并重构科学、合理的防灾减灾体制具有重要意义。
一、改革的背景与总体思路
2003年，在SARS危机的强烈触研究生论文www.808so.com动下，政府随即展开了公共应急体制方面的改革。其核心举措就是在政府系统内部“强干弱枝”，着意打破“条块分割”。首先，将县级以上人民政府(而不是政府当中的各个部门)确定为绝大部分突发事件(包括灾害)应对的主责机关；其次，提出设立以政府为主体的各级应急指挥机构，从而保证对更多应急力量的综合协调能力；再次，将县级政府确立为应急管理的权责重心，并强调了属地为主的原则。这些措施在《突发事件应对法》中被一一规定下来，并概括为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的二十二字方针。
上述方针毫无疑问是正确的，问题在于上述举措并不足以保证这些方针的实现。例如，在公共部门的“条块关系”上，就算这些措施解决了一般情况下的“条块关系”，对某些特殊的“条块关系”也仍是心有余而力不足。在中国，除了一般的政府部门，还存在着海关、国税、金融、外汇管理、国家安全、海事、铁路、民航等垂直领导部门，以及地税、工商、质量技术监督、食品药品监督、国土资源管理等省级以下垂直领导部门。在这些部门之外，遍布各地的央属企业、事业单位基本上也不受当地政府管辖。对于这种特殊的“条块关系”，即便是改革后的应急管理体制也仍然无法撼动。2008年南方雪灾期间，铁路部门和广州地方政府在春运方针上的反复争执就已经充分说明了这一点。即使完全解决了一级政府内部的“条块问题”，还可能面临着“条外有条”、“块外有块”的新挑战。所谓“条外有条”，指的是在政府之外，执政党机关掌握着更为强大的应急动员能力，而军队作为最重要的应急救援突击力量，其作用更加不可替代，以政府为主体的应急指挥机构还远远无法实现这些资源的全面整合。所谓“块外有块”，指的是对于跨区域的大规模突发事件，按照现有体制要由多个地方政府共同负责，这些地方政府之间也可能发生各种推诿和争执，2008年雪灾应对南方各省高速公路“你放我关”、“你关我放”就是一个典型的例子。再如，在政府的外部关系上，尽管法律提出了社会动员原则，非政府组织的作用也得到了强调，但其参加突发事件应对的权限并没有获得保障。一个典型的例子是，在南方大雪灾中，电网企业(而不是政府或军队)承担了抢修受损电力设施的重任。由于许多受损的电力设施身处人迹罕至的崇山峻岭，电网企业在开辟道路时不可避免地要对部分耕地、林地、树木加以占用和破坏。但对于上述财产，电网企业并没有实施紧急征用的权力，对此形成的损害使其在雪灾过后招致了大量的民事侵权诉讼。可见，尽管2003年SARS危机之后，中国对防灾减灾及应急管理进行了一系列体制上的改革，但从2008年遭遇的南方冰雪灾害与汶川大地震后的情形来看，改革任务并未完成。因此，中国的防灾减灾体制还面临着再一次改革的任务，改革的目标仍然是实现防灾减灾能力和资源的有效整合，实现全社会防灾减灾能力的最大化及其运行效果的最优化。
总体而言，中国防灾减灾体制的改革思路可以概括为三个方面：
第一，实现防灾减灾组织体系的多元化。组织体系解决的是整个社会的防灾减灾体系由哪些部分构成的问题，具体而言就是如何改变政府包揽、独力支撑防灾减灾重任的局面，将国家、市场、社会三个方面的力量有效地结合在一起，实现防灾减灾力量的最大化。
第二，实现防灾减灾指挥体系的一体化。指挥体系解决的是防灾减灾中的各个主体“谁指挥谁”的问题，一个好的指挥体系应当能够高效地调动、使用各种必需的防灾减灾资源，从而将整个防灾减灾体系的能力最大限度地发挥出来。
第三，防灾减灾职权的明晰化和一致化。明晰化就是要实现防灾减灾的各个主体之间，尤其是行政机关之间职责、权限的清晰明确，避免彼此交叉重叠、责任含混不清。一致化就是要确保这些主体防灾减灾的职责和权限是相对应、相匹配的，避免有权无责、权重责轻，或者有责无权、责重权轻。具体来讲，防灾减灾体系的这一轮改革需要解决如下六个方面的问题：政府外部关系、公共部门之间的“条块关系”、纵向府际关系、横向府际关系、防灾减灾的专门工作机构，以及灾害应急的指挥体系。
如果能够通过再次改革实现上述目标，则我国的防灾减灾体制就能够为有效推进国家综合防灾减灾工作提供有力的组织保障。
二、防灾减灾中的政府外部关系
灾害防治不同于通常的行政管理，要求政府的能力被有效地拓展和延伸。而建立一个以公、私部门良好合作为基础的多元化防灾减灾组织体系，是实现这一目标的理想路径。对此，需要解决两个方面的问题：一是政府与市场的关系；二是政府与非政府力量的关系。摘自：毕业论文工作总结www.808so.com源于：硕士论文www.808so.com
至于同一层级相邻地方政府之间的协作联动，主要应解决两个问题。一是跨区域灾害的应对。正如上文所提到的，建立相邻地方政府对跨区域灾害应对的合作模式不易取得成功，因此，应采取由上一级政府直接负责应对的模式。二是政府间的灾害援助。当某一灾害超出受灾地政府的应对能力时，就可能需要异地政府施加援助。目前，中国在巨灾应对中经常采取的对口援助机制，是以上级政府强制性的安排为基础的，不具有稳定性和可持续性。我们认为，由上级政府按照分类别、分区域的方式加以引导，然后由各个地方政府根据自愿互惠、基本对等的原则签订防灾减灾的互助协议，将是一种更加合理的制度安排。
六、防灾减灾的日常工作机构与现场指挥机构
在中国的防灾减灾体制中，目前还缺少负责防灾减灾业务的日常工作机构和现场指挥机构，设立这种机构的必要性在于：第一，政府对灾害的事前管理和事后管理职能需要有一个机构实际承担。灾害的事前和事后管理工作，包括预防、准备、监测、预警、恢复、重建、善后等，有些适合进行专业分工，有些则需综合协调。目前，适合于专业分工的灾害管理职能基本上已经为各级政府的相关部门所承担。那些需要综合协调的工作则只能由政府本身承担，而政府本身不可能实际完成这些繁重的具体工作。这就造成法律上为政府所设定的各种综合性灾害管理职能，无从落实或落实情况很差。那么，设立一个专门的机构来承担上述职能就显得非常必要。
第二，灾害应急指挥机构需要一个高效运转的现场执行机构以达成其功能目标。在灾害发生时，无论是政府本身还是党、政、军一体化的应急指挥机构，其决策指挥功能的实现都需要一个高效运转的现场办公机构加以贯彻，以实现方案草拟、命令传递、信息报送、任务督办等工作。目前，这些工作往往是在灾害发生后，政府通过临时指定某一个部门来具体承担的。这种做法的弊端首先是缺乏稳定性，临时指定的部门对于其需要完成的工作并不完全熟悉，可能影响其效能的发挥。进一步地，在不同的灾害事件中，政府完全可能根据灾害的类型指定不同的部门分别承担上述职能，导致每个部门的工作都缺乏连续性，其工作经验和绩效都无法获得提升。因此，设立一个稳定的部门在灾害发生时充当应急指挥的现场办公机构，也是十分必要的。
我们认为，可以借鉴美国FEMA(联邦应急管理署)的模式设立中国的防灾减灾日常管理机构。具体而言，就是要按照大部制改革的思路，在资源整合的基础上组建一个专司灾害管理的新部门。首先，可以考虑将国家减灾委员会由国务院议事协调机构改设为实体化的国务院组成部门，作为承担国家防灾减灾日常管理工作的主管部门，可称灾害管理部或减灾部。其次，将现有负责单一灾种管理的部门或机构整合到新组建的部门中去，包括国家地震局、国家气象局、防汛抗旱总指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等。再次，对于其他部门继续保留的、与该部门职能紧密相关、不便重新整合的灾害管理职能，赋予新设立的部门对各相关部门的协调权，并从这些部门源于：论文写作www.808so.com
中分批、轮换地抽调人员到新设立的部门任职。最后，在发生需要政府应对的巨灾事件而成立国家层面的应急指挥部时，该部门将同时承担指挥部的办事机构和救灾现场指挥机构的职能。
在设立了防灾减灾主管部门的前提下，还应当实行灾害应急决策指挥与现场指挥相对分离的原则。在中国长期的灾害应急实践中，无论是依托政府成立还是党、政、军一体化的应急指挥机构，都是既负责宏观层面上的规划决策与综合协调，又要兼顾微观层面上的落实执行与现场指挥。这种体制所造成的后果至少包括：外行指挥内行，现场应急指挥的专业性得不到保证；以党政领导级别高低决定指挥层级，导致现场应急无序化；分散决策精力，干扰决策层对重大问题的判断，诱发短期行为。有鉴于此，应当实行灾害应急决策主体与现场指挥主体的必要分离。各级政府设立的应急委员会或针对特定灾害的应急指挥部应当被定位为一个灾害的“对策本部”，坐镇后方，统揽全局，发挥规划、决策、协调等功能，一般不插手现场指挥。而一线指挥与执行功能应当授权于灾害管理部门，赋予其调动一切属地应急资源以实现决策机关意图的权力。只有在现场指挥机构无力调动必需的应急资源或应急力量时，后方决策机关才根据其请求加以协调、提供帮助。
总之，中国的灾害应对与管理体制还存在着诸多不足，面对日益严重的灾害问题，只有加快对现行体制的再一次改革，才能消除体制性障碍，为中国防灾减灾战略的实施提供有力的组织保障。
[责任编辑 陈翔云]