本站原创[关键词]碳捕获与封存；立法；思考
[]A[文章编号]1672-2426（2012）12-0044-04
一、碳捕获与封存技术立法的必要性
(一)碳捕获与封存技术发展的现实需要
依据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）《碳捕获和封存-决策者摘要和技术摘要》，碳捕获与封存（Carbon Capture and Storage？熏CCS）是指将大型发电厂、钢铁厂、化工厂等主要排放源产生的二氧化碳通过各种方法捕获收集起来，用各种方法（主要包括地质封存、海洋封存）储存起来以使二氧化碳长期与大气隔绝的一个过程。简而言之，CCS技术是一项旨在减少大气中由人为活动产生的温室气体的技术。与CCS相关的术语是“碳捕获、利用与封存”（Carbon Capture，Utilization and Storage）。即将排放的二氧化碳提纯，继而投入到新的生产，循环再利用，而非简单封存的过程。与CCS相比，可以将二氧化碳资源化，产生经济效益，更具有发展前景。显而易见，由于CCS技术在减少温室气体排放、减缓全球变暖方面的积极意义，现在有越来越多的国家开始关注和重视此项技术，比如美国、欧盟和澳大利亚都有相应的研究规划并开展了相关的应用研究和有关试验。奥巴马政府宣称在未来10年投入4.5亿美元在美国7个地区进行CCS项目试验。八国集团峰会上，欧洲甚至制订了CCS技术推广时间表，到2010年，至少有20座发电厂使用CCS技术，源于：论文参考文献标准格式www.808so.com
2020年前欧洲和美国开始推广该技术，并在2025年前在全球推广。根据国际能源署的统计，到目前，全世界共有碳捕获商业项目131个，捕获研发项目42个，地质埋存示范项目20个，地质埋存研发项目61个。到现在为止，有三个成功的CCS项目处在进行之中，包括挪威Sleipner项目、加拿大Weyburn项目和阿尔及利亚In Salah项目等。国际能源署（IEA）表示，到2050年全球需兴建3400个CSS项目，前10年由发达国家占主导地位，此后发展中国家将担负主要责任。国际能源机构还发布了一份“CSS路线图”，提出到2050年前，全球将在这一领域投入约3万亿美元，促进CSS技术的发展。
值得注意的是，中国的CCS技术亦处于尝试阶段。中国最大的独立发电公司华能已在北京热电厂投运了我国第一个二氧化碳捕集能力为3000吨/年的试验示范装置；在上海石洞口二厂投运了全球最大的捕集能力为12万吨/年的燃煤电厂二氧化碳捕集项目；在天津开工建设了具有我国自主知识产权的绿色煤电工程IGCC电站示范项目。
(二)规避碳捕获与封存技术风险的迫切性
尽管CCS技术对于环境保护具有现实意义，但其大规模应用仍面临着两方面障碍。一是成本。据英国麦肯锡咨询公司估计，欧洲将因CCS技术应用导致每个下一代电厂的造价高达13亿美元；用CCS技术每处理1吨二氧化碳的成本为80-100美元。二是风险。二氧化碳运输、存储是一个长期、渐进的过程，任何一个环节发生泄漏，均有可能对人类和生态环境构成毁灭性的破坏。例如，CCS技术储存的二氧化碳如果在近海大陆架中泄漏？熏除直接伤害海洋生物之外？熏还有可能导致海水的逐步酸化从而彻底改变海洋环境[3]。再如，在高二氧化碳浓度和高温条件下，植物的光合作用将会增加，同时由于高温，生物呼吸作用可能加快。在这种“二氧化碳施肥效应”和高温影响下，有可能导致生态系统代谢加快，从而改变陆地土壤和海洋生态系统的有机质平衡。综上所述，CCS技术是一个新鲜事物，在应对气候变化方面越来越发挥着不可替代的作用。运用法律手段防止二氧化碳的泄漏，明确每一环节中各个主体的权利义务，建立健全紧急预警机制，是各国政府面临的迫在眉睫的任务。
二、外国碳捕获与封存技术立法的镜鉴
（一）美国纵览全球，率先制定CCS技术监管法律的国家有美国、欧盟、澳大利亚等国。2008年10月，美国世界资源研究所出版了《二氧化碳捕获、运输和封存指南》（Guidelines for Carbon Capture and Storage）；作为一份建议稿，虽然该指南并不具有法律效力，但在技术、环境和社会层面上就如何监管碳捕集、利用和地质封存给予了详细的参考意见。2008年7月31日，美国国会通过了《碳减排技术桥梁法》（Carbon Reduction Technology Bridge Act of 2008）；该法案针对CCS技术设备安装、二氧化碳运输、封存以及提高驱油率等项目给予最高30美元/吨二氧化碳的税收减免，目的在于鼓励民营企业对CCS的投资及研发。2010年11月，美国环境保护局（EPA）签署了《安全碳储存技术行动条例》。新条例制定了一系列具体措施，重点保护地下饮用水资源，并要求密切监控、汇报二氧化碳储存设施的有关数据。
（二）欧盟
自2007年欧盟执行新的能源政策以来，CCS技术已成为欧盟热门的能源政策性议题。欧盟委员会负责能源事务的委员京特·奥廷格曾表示：“碳捕捉和存储技术是我们今天需要发展的关键技术之一，它可以帮助我们在未来数十年大幅度削减能源领域的二氧化碳排放”[4]。值得一提的是，作为可再生能源和气候变化一揽子计划的一部分，欧盟委员会于2008年1月23日发布了一项指令——《碳捕捉与地质封存指令》（以下简称CCS指令），建立了二氧化碳捕捉与地质封存环境安全的欧洲联盟法律框架建议。欧盟理事会于2009年4月通过了该指令，希望借助CCS来履行欧盟所承担的削减温室气体义务[5]。指令的主要内容有以下几个方面：封存地选址与勘探许可；封存许可；封存地运营、关闭以及关闭后的责任；第三方使用权；一般规定；以及对之前一些指令的修正案。
欧盟的CCS指令具有如下特点：其一，监管成员国在其领土、专属经济区和大陆架内从事的CCS项目，避免二氧化碳的运输与封存给环境和人类健康带来负面影响和风险；其二，按照“碳捕获便利”原则，碳排放主体应为CCS技术准备一定的设备；其三，CCS的捕获与封存应获相关的行政许可，同时强调CCS运营主体保障公众知情权与有效的参与权，捕获程序应该遵守欧盟的综合污染防治指令和环境影响评估指令，按照综合污染防治指令的规定；其四，CCS运输应当遵守欧盟的环境影响评估指令；其五，强调封存过程的环境风险评价，涉及危险识别、暴露评价、影响评价、风险识别四个方面[6]。
(三)澳大利亚
早在2006年，澳大利亚维多利亚州政府即制定了《温室气体地质封存法》，并于2008年再次进行了修订。作为最早专门监管陆上CCS项目的法律，确定了陆上CCS项目引发的风险责任和补偿制度，试图将陆上CCS风险控制至相对较低的限度。以下若干重要制度值得我国借鉴，具体包括：陆上CCS项目的行政许可制度；陆上CCS项目的善后服务制度；陆上CCS项目的保险和修复证券制度；陆上CCS项目的私人许可和补偿制度。2008年11月25日，澳大利亚联邦政府颁布了《海洋石油修改（温室气体存储）法案》《Offshore Petroleum Amendment（Greenhouse Gas Storage）Act 2008》。此项法案以允许二氧化碳在近海地区注入和封存而著称，涉及选址、风险识别和监测程序、权力的监管，缓解和补救措施等安全管理内容。
澳大利亚政府委员会（COAG）于2009年5月出台了《CO2捕集与封存指南》（Environmental Guidelines for Carbon Dioxide Capture and Geological Storage May 2009），对CCS环境影响评价提出了更加具体可行的评价范围、措施等。指南要求所有的CCS项目必须执行《生态可持续发展原则1992》、《职业健康和安全原则2002》、《行业监督管理原则1985》、《澳大利亚二氧化碳捕获与封存的指导原则1992》及澳大利亚矿业石油部制定的《利益相关者参与原则》。为下一步制定统一的、完备的立法提供了政策依据。
依据指南，首先，在相关法律制度框架下，所有的CCS项目在建设及使用过程中必须进行环境评价。评价水平取决于该项目影响的环境和区域范围。其次，由于二氧化碳的捕获或分离、运输以及注入和地质封存等过程存在一定的风险，CCS技术的应用引发的环境风险变化，需要在每一个立法阶段进行环境评价和核准。第三，决定CCS技术风险程度的关键因素在于储存二氧化碳的地质地貌的选取，封存地点必须接受环境保护部门连续地风险评价与核准。从项目设计到建设及投入使用，应当进行连续的环境风险评价。第四，在注入过程中由于二氧化碳的置换，二氧化碳的直接泄漏将导致二氧化碳和盐水进入蓄水层，直接影响地下水。同时，二氧化碳导致储藏地层中盐水的pH值从近乎中性的6.5降到像醋一样酸的3.0。因此，所有的环境风险评价均包含对地下水资源的评价。第五，在CCS项目的前期设计阶段，鼓励向相关的专家机构开展咨询工作。所有评价、核准过程和其他的运行阶段，CCS项目必须对管理者、公众、当地社区和媒体开放，接受社会监督，必要时应面向社会公众开展听证程序。
三、完善我国碳捕获与封存立法的路径
(一)我国CCS技术立法存在的问题
显而易见，CCS技术对于我国减少温室气体排放的影响亦不可小觑。我国亦有不少实施“碳捕捉”技术的天然试验场。比如拥有丰富油气田资源的东北地区和东南沿海。欧盟与中国于2006年开展了“中欧碳捕获与封存合作（Cooperation Action within CCS China-EU，COACH）”[7]；2008年，中欧双方启动了“碳捕获和存储监管活动支持”项目（STRACO2项目），其主要目标是为CCS技术在欧盟的发展提供政策和立法框架方面的科学支持，研究欧盟和中国之间就CCS技术进行国际合作的技术、政策和立法等方面的需求。相对于美国、欧盟、澳大利亚等国而言，中国的技术处于起步阶段，法律基础亦较为薄弱。我国尚未出台专门针对CCS技术的立法，目前所援引的法律依据主要有《环境保护法规》、《海洋环境保护法》关于污染控制、废弃物处置、防止海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害等内容；《土地管理法》、《矿产资源法》和《物权法》则规定了矿业权和地役权内容；《民法通则》和《侵权责任法》中高度危险作业致人损害的侵权行为的民事责任，以及工程建设、采矿、石油和天然气等法律法规亦作为重要体系。尽管如此，上述规定是远远不够的，对于CCS项目在审批、核准等方面尚缺乏具体的监管，至于碳捕获、运输、封存等过程的环境影响与法律责任也缺乏详细规定。如何借鉴外国的成功经验，构建符合我国CCS技术国情的法律监管机制，对于趋利避害，避免盲目跟进，无疑具有特别重要的意义。
(二)制定碳捕获与封存法的建议
为了保证我国CCS技术在捕获、分离、运输、储存选址等方面均有详尽的法律依据，制源于：大学毕业论文www.808so.com定符合我国CCS技术发展实际情况的《碳捕获与封存法》具有特别重要的意义。具体内容包括：
第一，评估和批准。监管部门依据国际组织、国家、部门或行业技术标准审查CCS项目的建设与运行的经济效益、环境影响、减排效益等多方面指标，保证项目实施中和封闭后的技术可行性、安全性和有效性。我国采用的是多头并管的监管模式。主要参与部门有科技部和发改委气候变化司、工业与信息化部、国土资源部、水利部、国家海洋局和国家环境部等。科技部和发改委气候变化司的主要职能是推动CCS和CCUS技术研发能力，加强相关国际合作和技术交流；工业与信息化部的主要职能在于为CCS和CCUS技术的应有所带来的新兴市场和衍生行业以及行业间的合作提供政策支持；国土资源部的主要职能是为CCS和CCUS项目的选址和封存地点进行评估以及对相应土地规划的影响；水利部主要是针对CCS和CCUS的应用对水资源的影响进行监管和评估；国家海洋局是对CCS和CCUS的应用对海洋资源的影响进行监管和评估；国家环境部负责对CCS和CCUS项目的应用对环境所带来的影响进行综合评估和风险评价，并以此作为行政许可的重要指标以及完善事故处理办法。
第二，明确项目启动前后和关闭后的财产权归属以及知识产权。包括项目的所有权、储存地点的所有权、加注与监测业务所需厂房与设备的所有权、封存地点周边土地的使用权和通过权等，另外还需专门规定地下空间的使用权。与普通物权不同，各国关于地下空间开发权的立法差别很大。如美国的地下空间权可以私人拥有；澳大利亚的地下资源虽然属于国家，但政府可以许可私人使用。
第三，监测与核查。针对CCS技术的长期监测与管理，建议建立以环境保护部门为主、非政府社会组织行业自律为辅的监管模式，并对投资协议、储存协议、输送协议进行监测与核查。不符合环境保护要求的碳封存技术项目，环保部门应采取相应措施，并对其进行处罚。
第四，赔偿责任。针对CCS技术导致的直接损失和生态损失，肇事者应当承担赔偿责任。我国现有的立法针对后者的救济显得缺乏力度。例如《海洋环境保护法》关于“海洋环境污染损害”的定义和“海洋生态损害赔偿”的法律责任比较笼统，亟待界定“环境污染损害”和“生态损害”的界限，特别是明确何谓CCS技术导致生态的损害，以及量化整治和修复的费用。
第五，CCS项目关闭后的责任和基金会。尽管目前多数CCS技术仍处于认证和调试阶段，但从我国各地针对污染企业善后处置方案的重点多在人员安置和资产债务处置，对环境治理和污染赔偿问题则重视不足来看，未雨绸缪是十分必要的，一旦项目运营失败，被迫关闭、停业和搬迁，肇事者可能逃离法律视线，给相关部门的执法和监管带来很大挑战。为了建立健全CCS关闭后的善后环境治理与赔偿制度，可以仿效美国的《超级基金法》“先治理，后追责”的立法理念，通过设立环境基金会的方式，建立一个迅速清除和治理污染遗留地的反应机制，赋予政府对危险废物在紧急情势下做出立即反应及清理受污染的权力。
(三)完善CCS技术责任保险的立法
考察各国实践，CCS技术涉及的责任主要涉及四方面的问题：一是与CCS技术相关的运营责任；二是与碳泄漏引发相关的气候变化责任；三是与碳泄漏引发的相关的人身侵权责任；四是碳泄漏引发的海洋生态损害及地下淡水污染责任。上述损害不仅导致污染、渔业、旅游等行业巨额的直接经济损失，还将造成长期、潜在、毁灭性的生态环境破坏。鉴于此，创立具有充足资金保障的强制责任保险制度，从立法上强制CCS项目经营人投保责任保险，由社会分摊巨额赔偿不失为一项有效的举措。否则，仅允许CCS项目企业投保任意险，一旦发生事故，巨额的赔偿甚至导致企业的破产，被侵权人的损失更是难以得到救济。责任保险（liability insurance）起源于19世纪欧洲的财产保险，与普通的财产保险不同，所承保的客体并非属于被保险人自己的财产，而是被保险人对不特定的第三人承担的侵权责任。因此我国《保险法》第49条作了明确规定，责任保险是指以被保险人依法应当对第三人承担的损害赔偿责任为标的而成立的保险合同。这里的第三人是指与被保险人不存在合同关系的第三方。随着现代责任保险的理论和实务的发展，契约责任也逐渐被各国所接受。CCS技术责任保险将不特定的第三人纳入现代保险中的受益人，保险人通过收取相对较低的保险金从而将损失分散社会，进而增强了侵权责任的实际赔付能力。
由于我国现有的《保险法》中有关责任保险的条款仅有两三条，可操作性较差，建议适当增加《保险法》中有关责任保险的条款的比重。首先，进一步明确《保险法》中对责任保险的定义，将《保险法》第49条修改为“责任保险是指以被保险人依法应当对第三人承担的损害赔偿责任为标的而成立的保险合同。保险人与被保险人另有约定的除外”。“除外”一词为契约性责任提供了可能性。其次，建议明确制定责任保险合同的格式条款，其内容应充分体现合同当事人各方的利益。鉴于合同订立时保险人难以准确地估算未来发生的保险事故的损失程度，为了避免保险人不至于破产倒闭，建议实行限额和最高责任保险两种责任方式，即在保单中规定每次意外事故的最高赔偿限额或保险期内的累积赔偿限额。第三，鉴于责任保险赔偿的数额通常较大，建议明确开展责任保险业务公司的法定最低注册资本限额，严格保险人的执业资格。
参考文献：
碳捕获与封存技术的发展现状[EB/OL].国际能源网，2009-12-10.
碳汇林.华能碳捕捉设备[EB/OL]，中国碳汇林网，2011-01-18.
[3]拙知.饱受摘自：写论文www.808so.com
争议的CCS[J].IT经理世界，2009，（7）.
[4]刘秀荣.欧盟建立碳捕捉和储存技术发展协作网[EB/OL].新华网，2010-09-18.
[5]范英，朱磊，张晓兵.碳捕获和封存技术认知、政策现状和减排潜力分析[J].气候变化研究进展，2010，（5）.
[6]刘兰翠，曹东，王金南.碳捕获与封存技术潜在的环境影响及对策建议[J].气候变化研究进展，2010，（7）.
[7]任荃.我国首启碳捕获与封存项目[N].文汇报，2010-9-17.
责任编辑宋桂祝