本站原创关键词：制度；公民；基本公共服务体系
作者简介：杨渊浩，吉林大学行政学院博士研究生（吉林 长春 130012）
切实保障和改善民生，促进并完善我国基本公共服务体系建设，实现基本公共服务均等化，是科学发展观的内在要求。党的十七届五中全会公报明确指出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”当前，我国基本公共服务存在地区分配不均、供给对象享受不均、城乡差异明显等不均等现象，在这种情况下，如何推进我国基本公共服务体系建设值得深入研究。
一、基本公共服务建设必须重视制度与人的互动
基本公共服务体系本质上是制度体系，如何正确把握基本公共服务体系及其相关制度安排中的制度与人的互动关系，探索在其建设过程中形成良好的制度与人的互动关系的措施，对于加快基本公共服务体系建设、推进基本公共服务均等化具有重要意义。在政治学研究中，制度与人的互动关系主要体现为以下三方面：
第一，制度塑造人的观念并拓宽其有限理性，而人们在观念上对制度的认同是制度生成与有效运行的前提。就正式制度而言，制度为人的政治行为提供了有限的信息和选择框架，塑造了参与者的观念和偏好，而人的偏好是内生于制度之中的，它会随着制度的变迁产生相应的变化；就非正式制度而言，正如社会学制度主义所认为的那样，“一旦我们承认非正式制度是制度不可或缺的组成部分，就不可避免地将意识形态和文化观念这些被新古典理论看做外生的变量带入了制度研究的视野。这是因为非正式制度根植于特定社会的文化观念之中，深刻地影响到了行为人的意识形态。”[1 ]另一方面，制度的安排也需要制度框架下的规则、规范、惯例、习俗、文化、符号等因素在社会上得到认同，制度规定的人们之间、人与制度之间相互行为的规则必须在社会中得到全体公民的普遍认同进而形成共同认知，这是制度正式生成的前提。如果制度不能更好地满足人的既定偏好和利益需求，制度也就无法在全社会形成共同认知，难以获得公民观念上的认可，制度安排的效率就难以保证。
第二，制度影响并约束人的行为，而公民的行为逻辑是影响制度结构的重要因素。制度的重要作用就是规范人的行为，保证其在合理的范围内运行，但是制度的安排必须以人的期望为重要参考标准，建立能够满足人的偏好的制度，这样才能保证制度的稳定性。一方面，制度始终制约着人的行为在一定的范围内进行，正如历史制度主义者认为的那样，“个人并不是为所欲为的，个人必须在既定的制定框架中行动，其行为必须遵循制度的预期和要求。制度以各种各样的程序、规则、义务、职责等形式，通过强制性地要求个人服从或通过教化和内化的社会化方式促使个人在制度底下行动。”[2 ]另一方面，不同的行为逻辑假设产生了公民对制度的目标与作用期望的差异进而影响制度安排的结构。正如社会学制度主义所认为的，个人行为追求的不仅仅是利益最大化，更是追求文化上的价值实现，若个人在社会中得不到相应的社会认同感，就可能通过摘自：毕业论文小结www.808so.com
合法程序引发制度的演化性变迁。所以，制度安排必须考虑公民的行为逻辑。
第三，制度缓和社会群体间的矛盾、促进社会的和谐与发展，而个人偏好的实现与否是制度变迁的重要因素。制度不仅仅影响、制约着人的政治行为，还在此过程中调解社会群体间的冲突，稳定社会秩序。人具有社会性，人们会因各自的利益而结成不同的团体，而利益冲突导致了群体间的冲突，这时就需要制度来缓和社会群体间的矛盾。制度“不仅通过塑造行为者的策略，而且通过塑造他们的目标，通过调解他们的合作与冲突，制度建构政治情景并影响政治结果。”[3 ] （）但是，如果制度安排不尽合理，群体间的冲突超出了制度可控的范围，个人偏好难以实现，那么一定数量的个人会集合起来通过群体的力量导致制度的变迁并影响制度变迁的方向。从某种程度上说，制度是社会矛盾的缓冲器，合理地调节着社会的利益分布，缓和着社会的冲突，但它必须能够更好地实现个人及群体的利益和价值，否则个人及群体的行为会引发制度的变迁。
基本公共服务体系属于制度范畴，它影响着公民的政治和社会观念，约束着公民的行为，并通过缓和社会冲突维系着社会的和谐与发展，但是基本公共服务体系建立的最终目的是为了人，是为人的需求和发展服务的，其运行的状况和效果又取决于人的观念、偏好和行为逻辑，最终取决于人的需求是否得到满足以及在多大程度上得到了满足。虽然党和政府不断加大对基本公共服务体系的建设力度，但是我国基本公共服务非均等化的现象依然存在，其重要原因之一在于基本公共服务体系的建设过程中对制度与人的互动关系重视不够。因此，基本公共服务体系建设必须重视制度与人的互动。
二、以促进人的全面发展为宗旨加强公共服务体系建设
基本公共服务体系是政府为公民提供能保障其生存与发展的基本公共物品以及在此过程中赖以实现基本公共服务均等化的相关制度安排，其直接目的就是尽可能使全体社会成员从一开始都能处于同一起跑线上，其总体目标就是最终实现惠及全体人民的基本公共服务均等化。作为一项制度安排，基本公共服务体系塑造了公民的观念，影响了公民的行为，在不断完善的过程中也逐渐得到了公民的认同，公民在其影响下也不断地实现自身的全面发展。1. 基本公共服务体系应当以人的实际需求为出发点
人的需求是基本公共服务体系建设的目标取向，这也是评判体系建设合理性的尺度。就人的需求来说，主要有两方面的要求：一是只有把基本公共服务列为调整财政支出结构的重要因素，提高财政转移支付能力，满足公民的基本需求，人的全面发展才能得以推进。二是只有制定及时、准确、合理的标准，才能提高政府的基本公共服务供给能力，促进人的全面发展。首先，通过增加财政投入扩大基本公共服务的覆盖面以满足人的现实需求。加大对基本公共服务的财政投入力度，切实保障公民对基本公共服务的需求，是基本公共服务体系建设最为基础的一环。基本公共服务的供给、相关制度的建设离不开财政的支持，它需要政府调整财政支出结构，进一步加大财政对基本公共服务的投入，尤其要注意基层政府的基本公共服务的提供能力，要为地方政府提供起码的建设基本公共服务体系的财力支持，增强政府对基本公共服务的供给能力，保障公民对基本公共服务需求的实现。当然，这里不仅仅是要加大支出的规模，还要更好地结合公民的实际需求，加强财政支出的合理性，在公民需求的方面应重点投入，加大这方面的财政力度，扩大基本公共服务体系的覆盖面，为人的全面发展提供可靠保障。在加大财政对基本公共服务的投入的同时，政府财政的转移支付能力也应有针对性地加强。这里所指的转移支付，主要有三个方面，一是对特定基本公共服务的转移支付；二是对特殊群体的转移支付；三是区域间的转移支付。这三个方面的转移既是针对基本公共服务供给覆盖范围而言，同时也是对基本公共服务体系公平度的强调。
其次，通过制定合理标准增强基本公共服务体系的可实施性以关照公民的实际需求。从人的实际需要出发，与时俱进地制定合理的基本公共服务标准，是政府建设基本公共服务体系过程中的基本问题。在制定标准的过程中，政府应时刻关注社会的发展以及人们的实际需求，及时调整基本公共服务的范围与标准，明确政府在基本公共服务领域应负的责任和应承担的具体事项，灵活制定惠及全体人民的标准，保证标准的时效性。另一方面，政府应在全国统一的基本公共服务标准下，根据各个区域间的差异状况灵活制定出适合各地区的标准，保证基本公共服务均等化惠及全体人民，实现全体人民的全面发展。在这里必须指出，标准的制定既要切合实际，又必须符合公共财政的供给能力，不切合实际的标准只会导致政府行政与公民的实际需求产生错位，造成资源的浪费，而所制定的标准一旦超出公共财政所能接受的范围，也会因不能实践而失去意义。
2. 基本公共服务体系应当以个人的发展为落脚点
首先，政府应把“人”纳入到行政过程之中，增强对“人”的投资。基本公共服务体系的宗旨在于为人们提供基本生活的必需品，同时在满足公民基本需求的基础上为人的全面发展提供平等的机会。政府始终是围绕着人的需求活动，个人也成为政府行政的主要落脚点。“政府是基本公共服务的提供者，是非基本公共服务的倡导者和参与者，同时是整个社会公共服务的规划者和管理者”[4 ]，因此，政府不仅仅要强化基本公共服务的行政理念，贯彻合理满足公民基本公共服务需求的行政目标，更要明确基本公共服务体系的建设要始终以人为中心，围绕着人来展开。这就需要政府在财政支出方面加大对公民自身的关注力度，增强对“人”的投资。由于教育与医疗对人的发展起至关重要作用，政府在基本公共服务体系建设中必须加大对教育与医疗的投入。做好教育与医疗两方面的工作，是基本公共服务体系的起点，也是保障公民基本权利的起点。
其次，要建设多元基本公共服务互助机制，保障公民的自身发展。任何影响制度生成、运行和演化的因素都不是单一的，在进行制度设计时要充分考虑制度内部和与之关联的外部性因素，以增强制度运行的有效性。政府是基本公共服务的战略指挥者、管理者，并不是完全的提供者。“政府在基本公共服务的供给过程中应居主导地位，在‘市场失灵’或者‘第三方/志愿者失灵’的情况下担负起保障公共服务供给的最终责任。”[5 ]在“政府失败”的领域，要充分发挥市场、社会组织的力量，让它们承担起提供基本公共物品的责任。而且，发挥好市场和社会组织的力量也有利于提高基本公共服务的效率，保障基本公共服务的有效供给，适当减轻政府的财政负担，提高公共财政的使用效率，因为市场能够带来竞争，而“大多数民间组织具有非盈利性的基本特征，其主要业务范围与基本公共服务项目具有许多相同或者相似之处。”[5 ]为此，要调整政府、市场与社会之间的关系，形成基本公共服务互助机制，保障公民自身全面发展。
三、增强公民在基本公共服务体系建设中的主体性作用
个人的观念、行为在受制度约束与塑造的同时，也会对制度安排产生影响。“在新制度主义看来，行为受制度限定的理念，并不意味着个人行为完全失去能动性。事实上，即使个人行为是受到制度规定的，但个人行为依旧有灵活运作的空间”[2 ]。公民在基本公共服务体系建设过程中不是被动的接受者，还具有参与建设的主体性作用。1. 公民通过表达意愿参与建设基本公共服务体系建设
在理性选择主义看来，个人影响制度的重要因素或者说动力之一就是偏好表达或利益诉求。在公民参与基本公共服务体系建设的过程中，必须通过既有制度表达意愿并提高制度的人性化水平，增强公民参与的科学性、合理性，为其提供明确的制度建设目标。
首先，利用既有制度实现公民意愿表达。制度的变迁方式有激进变迁和渐进变迁之分。激进变迁带来的后果必然是破坏性的，“当承继下来的秩序被突然打碎，人们会失去方向；协调他们的行动变得困难起来”。渐进变迁主张制度变迁在一个缓慢的过程中发生，既强调制度变迁的方向问题，还关注对旧有制度的利用。公民表达意愿要充分利用政府提供的可靠的意愿表达的渠道或者既有的制度，增强公民意愿表达的合理性，突出公民在制度建设过程中的主体地位。
其次，完善相关法律法规，保障公民意愿表达。公民真实意愿的表达需要法律作为后盾。随着我国公民及社会的法治化程度普遍提高，基本公共服务法律法规体系逐渐健全，公民在表达意愿、参与制度建设时应依法办事，通过法律保障公民自身对制摘自：本科毕业论文www.808so.com
度建设参与的合法性地位。为此，立法机关在制定相关法律法规的过程中，要给予公民必要的权利，帮助其能有效地表达意愿并积极参与到制度建设的过程中来，同时要注意社会历史文化等因素，增强法律法规的可操作性，如果法律规定缺乏实际的可操作性，公民意愿表达受到法律上的阻碍，那么制度建设很难能收集到来自社会的声音，这必然会导致制度建设缺少了公民这一必要的主体，导致制度建设难以人性化。职称论文范文www.808so.com