本站原创有关北极的三种机制都存在局限：“扇形原则”只有利于加拿大与俄罗斯；“环北极八国、五国机制”明显将其他国家（包括中国）排除在北极治理圈之外；“全球共管北极”又被所有“环北极国家”坚决反对，不具有现实性。因此，“近北极机制”的提出是一种新的尝试。在不久的将来，“近北极机制”的构建与完善将成为治理北极的可能的新选择。
关键词：“近北极机制”；中国参与；机制构建
0257—5833（2012）10—0026—09
作者简介：
柳思思，北京第二外国语学院国际问题研究中心、法政学院讲师，法学博士 （北京 100024）
北极地区指北极圈以北的地区，包括北冰洋海域、北冰洋沿岸亚、欧、北美三大洲大陆北部及北冰洋中的许多岛屿。北极地区岛屿的陆地面积约800万平方公里，主要有格陵兰岛、加拿大北极群岛、斯瓦尔巴德群岛、法兰士约瑟夫地群岛、新地岛、北地群岛、新西伯利亚群岛和弗兰格尔群岛等；水域主要为北冰洋，它是地球上最小的洋，面积约1310万平方公里①。北极地区具有重要的地缘战略意义，俄罗斯、美国等大国对该地区觊觎己久。北极地区曾经是20世纪美、苏两个超级大国争夺的战略制高点的重要区域。冷战时期，美苏两国核潜艇就在厚厚的冰层下和寒冷的海水中进行着“捉迷藏”的游戏②。近年来，随着全球气候变暖，北极冰盖加速融化，北极正处在大气、海洋、陆地、生态和社会等诸多变化之中，北极能源开发、北极航道问题也被提上议事日程。
一、北极对中国的战略意义
对于中国来说，北极具有重要的战略意义，主要体现在如下三个方面：第一，这有利于中国更靠近世界下一个能源和资源宝库，拓展能源合作的新领域。近年来，北极地区的油气储量勘探结果引起了世界的热议，被称为“世界最后的宝库”。根据已探明的储量，北极地区拥有90亿桶的原油，石油储量占全球未开采石油的13 %；天然气资源更多， 有1670万亿立方英尺的天然气，占全球天然气资源的30 %以上。此外，北极地区拥有大量的优质煤炭资源以及大量的铜、镍、钚复合矿以及金刚石、钛、铀、铁等矿藏
CSIS. Arctic Oil and Gas Development华盛顿智库战略与国际研究中心——北极石油和天然气开发研究，http：//csis.org/event/arctic—oil—and—gas—development（访问时间：2012—5—16）。
因此，北极又有“第二个中东”之称。北极油气资源已经成为美国、俄罗斯、欧盟等全球大国与地区能源战略中的重要组成部分，也已经被挪威、加拿大、丹麦等国家视为未来经济发展的重要支柱。可以说，这些潜在的油气资源对世界各国都有着极大的吸引力。因此，在巨大的利益驱使下，诸多国家都在着手研究怎样开发或争夺北极资源。到目前为止，北极地区的油气开采活动主要集中在俄罗斯、美国、挪威和加拿大四国，大规模的油气田主要位于俄罗斯的西西伯利亚地区、美国阿拉斯加北坡地区、挪威的挪威海区域和加拿大北部区域。油气产量尤以俄罗斯为最高，其原油产量占整个北极地区的80%，天然气占99%
张侠、屠景芳：《北冰洋油气资源潜力的全球战略意义》，《中国海洋大学学报》2010年第5期。
第二，与传统航线相比，北冰洋航道将大大缩减中国的船运航程。由于各国之间超过90%的国际贸易通过海运实现，所以，海上货运堪称国际贸易的生命线。北冰洋是联系大西洋与太平洋的便捷通道，北冰洋的开通必将更有效地紧密联系欧洲、北美、东亚三大经济区，造成世界经济、政治格局的重新调整。
如表1所示，中国方面，笔者分别选择了天津、上海、厦门、香港这四个中国的重要港口；目的地方面，分别选择的是：加拿大的圣约翰斯、美国的纽约、俄罗斯的摩尔曼斯克、冰岛的雷克雅未克与德国的汉堡。通过简单比较可以得出，通过北极航线将极大地缩短中国海上贸易的航程。以天津—纽约为例，经马六甲和好望角海峡，为15135海里，经苏伊士运河和直布罗陀海峡是12876海里，经巴拿马运河是10777海里，而经北极航线仅需8876海里。因此，对中国而言，北极地区的地缘政治经济因素与油气资源同样重要。通过北极将有利于缩短中国与西欧以及北美之间贸易的航程和时间，节约运输成本。就目前中国的航运路线来看，由于受大陆阻隔，中国与西欧及北美之间的海上贸易运输迂回曲折，绕航现象非常突出，导致运输成本居高不下，货物贸易运输周期长，不利于产品的保质及资源的优化配置。北极航线的开通，对于我国的对外贸易、航运市场、国内生产布局等都将产生极为重要的影响。
第三，在索马里海盗猖獗、巴拿马运河和苏伊士运河部分限运及日益堵塞的情况下，选择北极航道有利于减轻中国对马六甲海峡等海运要道的过度依赖，减少远洋海运的安全风险。而且，对于中国北方港口来说，利用北冰洋航线到欧洲西部、北海、波罗的海等港口具有缩短25% — 55%航程的优势，越往北的港口越具有优势。这将有利于中国北方经济的发展，有利于中国区域经济平衡发展。鉴于此，中国极地研究中心王建忠研究员指出，中国地处西北太平洋， 北极的变化会对中国工业中心重新布局产生重大影响， 中国北方城市的发展将迎来更大的机会。
因此，不论是资源方面，还是航道方面，北极对中国都十分重要。这就引出了本文的核心研究问题：中国如何参与其中？这是一个国际关系领域的重要问题，这方面需要构建新的国际机制。一方面，北极对于中国来说，具有重要的战略意义；另一方面，北极自然条件复杂，地理条件上，中国不是环北极国家，单凭一己之力，难以单独开发北极，必须与其他大国进行协调。中国进行协调的对象必须冲破环北极国家的局限，日本、韩国、欧盟与美国将成为可以合作的新力量。
二、关于北极的机制分歧与局限
北极地区是地球上的“未定区域”之一，从国际法看，北极地区尚未形成一个完整的、被世人公认的条约体系。现行有关北极地区的国际法规只局限于解决某一具体问题，尚未出现把北极地区或北冰洋视为一个整体进行治理的法律。北冰洋沿岸国有俄罗斯、加拿大、美国、丹麦（格陵兰岛）和挪威（斯瓦尔巴群岛）五国，国土进入北极圈内的国家还有瑞典、芬兰和冰岛。上述国家统称为环北极国家。环北极国家根据国际形势的变化，在不同时期制定不同的北极战略。在环北极国家激烈争夺北极主权的同时，一些北极国际组织顺势而生。对于北极的归属与治理问题，目前学界主要存在三种观点：一种是将北极依照“扇形原则”来明确北极的法律性质，将其瓜分后纳入北极国家的领土主权管辖范围。这已导致了环北极国家很长时间的主权之争。在环北极国家之中，最早对北极提出领土要求的是加拿大。1907年，加拿大参议员帕斯尤可·普瓦里耶首次提出“扇形机制理论”，作为加拿大对北极岛屿拥有主权的基础。他声称，位于两条国界线之间直至北极点的一切土地应当属于邻接这些土地的国家，这就是“扇形机制”参见王军敏《关于北极法律地位的新动向》，《理论前沿》2009年第20期。
据此进行划界，加拿大和苏联是最大受益者，北极的大部分领土几乎能完全被这两国瓜分，加苏两国对此大力支持。1926年4月15 日，苏联最高苏维埃主席团通过决议，单方面宣称：凡位于苏联沿北冰洋海岸，北极和东经32°4′35″至西经168°49′30″之间的所有陆地和岛屿，无论是已经发现的或将来可能发现的，都是苏联的领土。在苏联时期的地图上，已经将这一地区标注为本国领土。苏联解体后，俄罗斯在地图上仍然这样标注，但这遭到丹麦、芬兰、挪威和美国的反对② 参见[英]伊恩·布朗利《国际公法原源于：论文格式范文模板www.808so.com
理》，曾令良、余敏友译，法律出版社2003年版，第155、156页。
然而这种理论是没有国际法依据的。第一，“扇形原则”立基于邻接原则，具有缺陷；第二，只要存在对延伸至极点的狭窄条型区的主权主张，这一原则就难以适用于北极；第
三、这一原则不能适用于包括公海在内的地区②。因此，“扇形机制”被长期搁置。
第二种观点是在环北极国家之间建立共管机制。如“环北极五国”、“环北极八国”机制。“环北极八国”主要通过北极理事会进行运作。“环北极八国”源自1990年8月28日，在加拿大的雷索鲁特市，八个环北极国家成立国际北极科学委员会Marcel de Haas， Russia’s Arctic strategy – challenge to Western energy security，Bimonthly Review，2009， （4）.
次年，为了便于政府之间在保护北极地区环境上的合作，在芬兰的倡议下建立了四个分委会，其中之一便是关于北极地区海事环境的保护委员会。“北极五国”是指2008年5月27～29日，加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯、美国五个环北冰洋国家在格陵兰岛伊鲁丽塞特进行政治磋商，商定在现有国际公约基础上开始谈判北极分割事宜肖洋：《北冰洋航线开发：中国的机遇与挑战》，《现代国际关系》2011年第6期。
但无论是“环北极五国”还是“环北极八国”的机制安排都遭到了国际社会的反对，并且环北极国家之间也矛盾重重。将北极视为环北极国家私有财产的企图明显不符合国际法的要求。与前两种“环北极国家”的机制相反，这就产生了第三种机制，即主张北冰洋冲突各方完全可以而且有必要按相同的思路签订一个类似于《斯瓦尔巴条约》的公约，在北冰洋地区形成和平、和谐的环境。但这种条约的产生面临诸多需要解决的问题。简单来说，这种机制即“全球共管北极机制”，强调北极完全的全球性，将北极列为与海底、月球性质相同的“人类共同遗产”，或是具有同南极相似的国际法地位。在历史上，《南极条约》的签署使各国对南极的主权要求得以冻结，但在北极地区则没有这样的国际公约。这种主张让北极国家将对北极的具体权益无条件、无偿让渡出来，北极完全由全球共管。这种观点在学界颇有影响，但是为所有环北极国家所排斥，在实践中也很难实行。
总体而言，无论在多边领域还是双边层次，无论对于北极资源、北极航道还是安全问题，目前的北极治理机制都存在不同局限与问题，或是集中在某几个国家之间，或是短期的浅层次安排，还不时地掺杂了各种反对的声音，推进得尤为困难。概而言之，目前该地区还没有一种占据主导地位的、能为多国所接受的政治与法律机制；就北极的资源开发或航道使用而言，更缺乏一种能够多层次、多角度深入协调各国分歧并形成共识的机制。可见，相关国际机制的缺失或不完善，是关于北极开发与治理亟待解决的头等问题。而我们提出的构建与完善北极治理的国际机制，将有利于北极从“争议之北极”、“隔阂之北极”迈向“和谐之北极”、“共赢之北极”。
三、“近北极机制”的提出与合法性、合理性依据
尽管从地理条件来说，中国不是北冰洋沿岸国，没有北冰洋岸线，中国也不是北极理事会成员国，可以说，在现有机制安排下，中国参与北极处于劣势地位；但如前文所述，中国高度重视北极地区，清晰地认识到北极资源与北极“无冰期”带来的商业机会与战略机遇。中国政府也在着手制定帮助中国在北极地区有所作为的政策，中国积极寻求参与未来北极事务中政策与基本法律框架的新机制。(一)“近北极机制”的提出
中国是北半球国家，中国也是近北极国家。地理角度上，北极的面积是2100万平方公里，有1300万平方公里是海洋。北极环境的任何变化，都将影响到中国经济和社会的巨大变化。北极与中国乃至所有近北极国家的人民生活都是息息相关的，北极的任何变化都影响着包括中国在内的所有近北极国家的生活和社会变化。中国在北极的航行权益、贸易权益以及环境变化的权益，都是我们应当主动维护的权益，这就是本文之所以提出“近北极机制”的背景。“近北极机制”的提出是一个创新。与“环北极机制”相较，“近北极机制”是适用于所有环北极国家与近北极国家共同治理北极的机制。对于北极，近北极国家并不执着于领海主权的要求，近北极国家更关注的是关于北极的航道使用、合作开发能源与环境保护等具体领域，因此，这就比原环北极国家的合作更具有现实可行性。属于“近北极机制”的国家必须符合如下三项标准：（1）地理位置上属于北半球国家；（2）地缘政治上与北极密切相关；（3）经贸上高度关注北极航道。就这一标准而言，“近北极机制”的重要成员除了环北极国家之外，还应包括中、日、韩以及欧盟。“近北极机制”的提出要把握以下两个基本原则：首先应加强更多的重要行为体对北极事务的协调和介入，提升治理机制的开放度和度，防止个别国家垄断北极事务；同时还应尊重部分环北极国家的既得利益。摘自：论文查重站www.808so.com
因此，北极航道的开通将改变世界贸易格局，进而影响整个世界的经济和地缘政治格局。
四、中国积极参与构建“近北极机制”
北极的气候环境影响我国的气候与环境变化，北极航道的开通直接关系到我国未来国民经济的可持续性发展。因此，中国对北极的战略选择应该是我们发挥大国作用，致力于构建北极地区新秩序。无论从自身利益，还是从世界经济协调发展来看，中国都应该在北极新秩序的构建过程中发挥作用。那么中国具体应该如何做？笔者认为主要在于如下几个方面：第一，中国应该积极联合所有近北极国家；第二，基于共同利益与立场，在环北极国家之中，美国是可以重点考虑的联合对象；第三、推动近北极机制议程具体化、可操作化。
(一)积极联合近北极国家
中日韩都是地理上的近北极国家，在很多地区纬度相近，又都高度依赖石油、天然气等外来资源。无论在北极潜在的油气资源联合开发上，还是北极航道的开辟利用上，日本和韩国都是中国可以重点联合的力量。第一，在联合日本方面，我们不难发现，日本在逐步加大对于研发北极的投入力度，包括日本与气象信息服务商合作，研发世界首颗专门用于监测北极海域海冰状况的超小型卫星，为北极航道上的船舶导航，日本还将组建公私合营公司，参与北极圈油田开发。第二，在北极资源领域，中国要积极联合韩国。2011年1月，韩国知识经济部在一份声明中宣称，韩国天然气公司（KOGAS）的董事会会议已决定收购加拿大MGM能源公司在北极乌米艾克（Umiak）气田天然气储量的20%股份，这是韩国公司获得的首份北极资源开发协议，声明没有透露协议的价值，但称此项协议将帮助韩国天然气公司获得672亿立方米的液化天然气（LNG），相当于韩国2009年LNG进口量的5.6%。该公司将在当年2月签署最后的合同并计划从2020年起生产天然气
北京正点国际投资咨询有限公司：《2011—2015年中国液化天然气（LNG）行业投资分析及前景预测报告》第3章“亚澳地区”，北京投资出版社2011年版，第156—160页。
由于这是韩国在北极的第一个资源开发项目，因此具有重要意义。
第三，在北极问题上，中国应加大与欧盟的合作。如果没有丹麦的格陵兰，事实上，欧盟也属于地理意义上的近北极国家间组织（位于北极圈以南、邻近北极圈）。在法律上来说，格陵兰属于欧盟的海外领地，因此，欧盟政策不能自动适用于格陵兰。所以，当前欧盟在北冰洋的实体控制力与影响力都不大。欧盟的北极目标是维护北极与人类的和谐关系，推动北极资源的可持续利用，致力于提高北极多边治理，这在一定程度上与我们的立场接近，是我们可以靠近联合的对象。
(二)在环北极国家之中，美国是中国可以重点说服联合的对象
可以预计，如果中国提出“近北极机制”，态度强硬的将是加拿大与俄罗斯，因为依据最早的“扇形原则”，这两国是最大的受益国。而在环北极国家之中，要着重指出的是，美国是中国可以重点联合的对象。相较态度强硬的俄罗斯、加拿大而言，美国对待中国的态度会相对松动。因为从地理意义而言，尽管美国通过阿拉斯加北部海域实际掌握和控制了一部分北冰洋油气资源，美国也算环北极国家；但北冰洋大陆架油气资源主要分布在俄罗斯、加拿大、挪威等国海洋管辖区域。上述这些国家掌握实体资源，控制能力强，相较而言，美国则不具有这方面的优势。此外，由于西方与俄罗斯关系日渐缓和，加拿大、挪威、丹麦等国对美国的安全依赖减弱，其北极战略的独立性加强，美国不易控制。为了实现美国自身的利益，美国的对策是通过多边论坛强调北极地区可持续发展，为其新北极战略部署和实施争夺时间，这就使得我们与美国之间有了可以合作的前提与基础。此外，北冰洋主权之争日益激烈，这个争夺不会停止，还会继续。建立符合国际利益的北冰洋新秩序，可以缓解由于主权争夺而造成的紧绷的国际关系，协调各方的利益。进入全球化时代，尤其进入21世纪以后，根据中国的新安全观和地缘政治观，“互信、互利、平等、协作”，北极的争议也应该通过谈判探讨，构建互相合作的新机制来解决。对北冰洋主权之争，中国可以从中斡旋，构建符合多方利益的北冰洋新秩序。
(三)推动“近北极机制”议程具体化、可操作化
推动“近北极机制”议程具体化、可操作化，这是关键点。具体来说，有如下几个方面：第一，建立紧急事件处理机制与应急反应措施。这能够最大限度地保护北冰洋和降低对北冰洋环境的威胁和污染，使突发性事件能够快速有效地被处理，最大限度地降低经济损失，保障北冰洋海域的环境与原住民的健康，降源于：论文提纲格式www.808so.com
低北冰洋油气开发的成本和环境风险。特别在目前人类缺乏该地区的航行经验的前提条件下，建立应对措施具有一定的难度，这就突出了有效预警措施的重要性。还有，我们必须进一步完善合作研发深海勘探技术的议程，采取降低海洋原油污染风险的方式来进行油气开采。
鉴于目前环北极地区的特殊性和海域界限仍存在分歧，建立国家之间的密切合作也就显得更为重要。例如，溢油问题的反应机制。溢油事故发生的位置、对事故的快速反应能力等都直接影响到事故对环境的破坏程度
曹玉埠：《北极航线探讨》，《世界海运》2010年第10期。
我们对于溢油事故所采取的处置措施尤为重要，而北极地区温度低和海冰的存在也会给溢油的回收和分解造成很大的阻碍。一旦发生船舶溢油事故，救助的速度和能力显得尤为重要。以溢油回收工作为例：设备吊运、组装、下水，布放围油栏、开启收油机、抛撒吸油毡、喷洒消油剂，各项溢油应急处置程序都必须有条不紊地进行。
第二，共同完善北极的航标等设施与破冰船维护。助航标志是反映航道尺度、确定航道方向、标志航道界限、引导船舶安全航行的标志，其主要功能是标示航道的方向、界限与碍航物，揭示有关航道信息，为船舶航行指出安全、经济的航道。目前北冰洋地区的助航标志的数量还比较少，远远不能满足通航后的导航需要。另外由于海冰的存在，航标需要每年反复设置和撤除，这不但耗费大量的人力、物力和财力，还对航行造成极大的不便。因此这一技术难题需要各国共同合作才能得以解决。源于：论文格式范文模板www.808so.com