本站原创—收益”的分析角度切入，探讨了中国广电传媒改革“搭便车者”角色扮演的成因。广电传媒改革的“搭便车”行为也是广电传媒自身利益博弈的过程。
关键词 广电传媒改革；“搭便车者”；成因；制度分析
A
作者简介 张莉，武汉东湖学院传媒与艺术设计学院教师，湖北武汉430212；武汉大学新闻与传播学院博士研究生，湖北武汉430072
2012年，文化体制改革试点工作的启动已近10年。随着文化体制改革的日渐深入，处于文化产业核心层的传媒业改革也依次展开，中国传媒业进入深刻转型的关键时期。期间，出版业率先迈出了转企改制的体制创新步伐，报业也积极制定了改革的“时间表”和“路线图”，相比之下，广电业的改革步伐滞后，并且仍然停留于机制改革层面，并未真正进入核心制度层面。事实上，在中国三十多年的传媒体制改革过程中，从1978年“事业单位，企业化管理”的混合型体制的建立，传媒的产业基因被激活从而迈出市场化的步伐，到上个世纪90年代传媒集团规模化的建设和资本运营的尝试，再到2003年文化体制改革的序幕拉开，相对于报业的“改革先行者”，广电传媒一直扮演“搭便车者”的角色。报业改革之所以走在了广电业的前面，陈怀林从经济学角度进行了分析，在他看来，制度创新发生的概率取决于潜在收益和成本之间的比率。报业成本低于广播电视，而创收收益和成本的比率高于广播电视，这构成了报业改革快于广播电视的一种解释。潘祥辉从政府规制的角度分析认为，在规制者看来，印刷资源没有排斥性，而频率和电波则属于稀缺资源，广播电视的这种“自然垄断行业属性”使它必须掌握在国家手中或置于政府规制之下。这便解释了为什么与报业改革相比，广电传媒改革总是趋于保守，这与广电传媒本身的媒介特性有关。本文从新制度经济学“成本——收益”的角度分析认为，广电传媒改革的“搭便车”行为也是广电传媒自身利益博弈的过程。
一、何为“搭便车”?
“搭便车”一词是由美国经济学家曼柯·奥尔逊于1965年发表的《集体行动的逻辑：公共利益和团体理论》(The Logic of Collective ActionPublic Goods and the Theory of Groups)一书中提出的，其基本含义是不付成本而坐享他人之利。在经济学中，“搭便车”一词常指公共品的消费问题。经济学家曼昆为“搭便车者”下的定义为：“搭便车者(free rider)是得到一种物品的利益但避开为此付费的人。”这里的“付费”也可理解为付出代价或支付成本。为解释这个概念，曼昆列举烟火表演为例。由于烟火没有排他性，即使不买门票也能观赏到，因此人们有了成为搭便车者的激励。由于人们有了成为搭便车者而不是成为买票者的激励，市场就不能提供有效率的结果。二、制度的公共品属性容易导致制度变迁的“搭便车”行为
制度是一种公共品，公共品的使用具有非排他性，使得人们难以对其收益和成本进行合理地划分，我们可以将其理解为制度的产权不明晰。产权不明晰就会导致公共品被免费使用，人们无偿使用公共品，并随意将自己的成本和费用转嫁给他人，而这种行为又因为制度产权的不明晰而不会受到惩罚。一旦新的制度产生或建立，“每一个受这个制度安排管束的个人，不管是否承担了创新和初期的困难，他都能得到同样的服务”。也就是说，人们通过无偿使用公共品获得外部收益，而不用为此支付任何费用或付出代价。制度变迁的“搭便车”行为在很大程度上就是因为制度安排是一种公共品而产生。“当一个制度安排被创造出来后，其他群(个)人可以模仿这种创新并大大降低他们组织和设计新制度安排的费用。”制度作为一种公共品，是需要通过公开推广来实现其价值。制度同土地、劳动(力)、资本一样是一种生产要素，是社会经济增长的变量。制度能够通过发挥其功能和作用给人们提供便利、增加人们的利益。但是，制度创新伴随成本的付出，包括制度设计的成本、制度实施成本以及制度推行过程中的随机成本等等。因此，制度创新是要付出代价的，收益与风险同在。“搭便车”行为逃避了对制度创新成本的承担，却收获了制度创新的收益。“搭便车”行为符合“经济人”的本性，因为“经济人”都希望以最低的成本或代价获得最大的收益。
“搭便车”使交易成本降低，甚至几乎为零，但是这种成本的降低是以创新群体的成本增加为基础的。“搭便车”使创新群体的个人收益率低于社会收益率，其中一部分收益被“搭便车者”无偿占用，长期以往，创新群体也会失去创新的内在动力，因此“搭便车”最终会造成制度创新的不足。
三、规避风险、降低成本的动机驱使广电传媒改革“搭便车”
建国初，我国新闻事业的载体主要是报业，报业制度的构成模式和内容就是当时中国传媒制度的主体框架和核心内容，起到“标杆”的作用。广电传媒在制度建设方面自然会遵循报业制度的规范，并且这种“模仿的传统”事实上也在中国传媒业三十多年来的体制改革过程中一直得以沿袭。制度创新的过程也是一个不断尝试、不断试错的过程，因为没有现成的经验可以借鉴，因此改革风险极大，有时可能需要支付高额的成本。当一项新的制度形成并行之有效，后来者就可以通过制度的移植、模仿，节约创新成本和时间成本，避免试错的高额代价，以相对较小的社会成本取得较大的发展收益。在经济利益和规避风险动机的驱使下，模仿行为成为经济活动的普遍规律。报业的市场化、企业化和集团化都比广电业启动得早，一些做法可以为广电业所借鉴，报业改革走过的弯路也可以为广电业所避免。因此，规避改革风险、降低改革成本的动机驱使广电传媒在改革过程中扮演“搭便车者”的角色。
四、“小富即安”使广电传媒难以产生制度创新的需求
混合型体制下的广电传媒身兼双重身份，也收获了双重利益，即“以事业单位之本体，得产业运营之好处，获媒介寻租之便利”。经过数十年发展，广电传媒已经成为一个强大的既得利益集团。“事业单位，企业化管理”的改革方式，并没有将广电传媒资源全部市场化，而只是将其中的一部分资源通过市场来配置，而另一部分资源则仍然靠行政手段来配置。正是由于广电传媒资源的稀缺性及其双重身份造成的资源的模糊性，使得广电传媒能够通过“搭便车”或者寻租行为为其带来丰厚的既得利益。既然在既有体制的框架下广电传媒能够获得极大的好处，广电传媒自然也就“沉湎”其中，从而缺乏制度创新的需求和内在驱动力。以广告经营为例。一直以来，广告收入是我国广电产业的重要组成部分，并保持平稳发展态势，广告额持续不断增长。据中国广告协会一项针对电视广告收入的统计，1990年，我国电视广告投放总额仅为5.61亿元，之后逐年增长。具有标志性意义的年份为1997年、2002年、2005年、2006年和2007年，广告投放额分别达到114.41亿元、231.03亿元、355.29亿元、404亿元和600.56亿元。虽然2008年的国际金融危机和近年来“限广令”的出台对广电传媒广告投放有所影响，但在宏观经济增长和广电产业整体发展良好的带动下，电视广告收入仍保持增长态势。2011年电视台黄金资源广告招标额超过126亿元，比上年增加17亿元，增长15.52％。广告经营已然成为广电传媒最主要的盈利模式，为广电传媒带来巨额利润回报。在高收入的伴随下，许多广电部门出现了“小富即安”的思想，虽然在大的形势下也展开了一些集团化运作的探索，但相对报业而言，步伐要慢一些。对于报业而言，虽然广告经营也是其重要的收入渠道，但从1991年起，其广告经营收入就一直落后于电视媒介。2009年，报纸广告收入为351.72亿元。而在同期，电视广告收入已经达到675.82亿元，几乎是报业的两倍。“穷则思变”，在广告收入不能提供完全的资源补偿的情况下，报业必须另辟蹊径，寻求更为广阔的盈利渠道。于是，报业体制改革出现了许多的“率先”行动，如自办发行、集团化、多元化经营、跨媒体跨行业跨地区经营等等。这也是报业改革之所以走在了广电业的前面的一个重要原因。
五、偏于谨慎的管制限制了广电传媒的制度创新意识
严格管控广电传媒，有时也会“扼杀”广电传媒的制度创新意识。2002年之前的我国广电业的制播分离改革实践就是很好的例证。从总体上看，虽然我国的制播分离实践一直在向前推进，然而，在2002年之前，国家主管部门对制播分离的政策曾经经历了波折与反复，根本原因在于对广电传媒制播改革过程中意识形态领域的考虑。制播分离改革本来兴起于广电传媒的自发实践。20世纪80年代初，我国城市广播电台就建立了城市节目交换合作网络，可以看作是我国制播分离的雏形。电视方面，最早尝试“制播分离”是在电视剧生产领域。1983年，中国电视剧制作中心挂牌成立，这是我国实现电视体制内制播分离的重要标志。可见，从某种程度上看，制播分离改革在广电传媒体制改革史上还是具有创新意义的。1989年10月，广电部出台《关于实行电视剧制作许可证制度的规定》，从制度安排上对制播分离改革给予了肯定。当时，一些电视台开始将部分节目委托给社会制作机构进行制作。而这之后，制播分离就一直在政策的摇摆不定下前行。1995年，广播电影电视部发布了《影视制作经营机构管理暂行规定》(部令16号)，明确规定个人或私营企业不得作为上级主管部门或者直接成立影视制作经营机构。境外组织和个人(包括三资企业)不得以任何形式在国内成立影视制作经营机构。这在政策上限制了社会节目制作机构的生存、发展机会。1996年，国家发布《广电部关于》，意见指出，为进一步深化广播影视的各项改革，适当引入竞争机制，适应电视台择优播出需要，除新闻类节目外，逐步实行电视节目制作和播出相对分开的体制。这也是国家第一次明确地提出电视节目除新闻节目外实行制作和播出分离的指导意见。1997年，国务院第61次常务会议通过并颁布的《广播电视管理条例》第三十一条明确规定：“广播电视节目由广播电台、电视台和省级以上人民政府广播电视行政部门批准设立的广播电视节目制作经营单位制作。广播电台、电视台不得播放未取得广播电视节目制作经营许可的单位制作的广播电视节目。”1999年底，国务院转发信息产业部和国家《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(即国办【1999】82号文件)，其中提到的“网台分营”就是指电视台与电视网(节目供应商)分开经营，也就是“制播分离”。82号文件开启了广电传媒体制改革的先声。此后，以光线、嘉实等为代表的一大批民营电视节目制作公司纷纷成立。电视台、北京电视台生活频道相继对部分节目实行制播分离尝试，并源于：大学论文格式范文www.808so.com取得了一定的成效。但是，2000年8月召开的“全国广播影视局长座谈会暨村村通广播电视现场会”又明确提出：“广播电视系统是舆论宣传机构，是党、政府和人民的喉舌，是重要的思想文化阵地，广播电视宣传权必须牢牢掌握在党的手里。而宣传权应该包括播出权、制作权、覆盖权，这三权是截然不能分离的，有了这三个权才能真正实施宣传权。”、“广播电台、电视台自身的制作权绝不能让出去，否则，我们的宣传方针就得不到有效贯彻，舆论导向就得不到有效保证，关键时刻要出大问题”。当时，提出一个新的说法“广电节目制作的多元化”来代替制播分离的说法。之后，“制播分离”提法开始在业界淡出。到了2002年上半年，广电主管部门又提出，电视台可以实施制播分离，但不要叫“制播分离”，改叫“深化广播电视体制改革”。并规定，除新闻节目外，其他电视节目可以由社会制作机构制作，电视台可以有选择地购买节目。2002年，在十六大精神的指引下，国家出台《关于促进广播影视产业发展的意见》，该意见成为指导制播分离改革的重要文件。随后，一些电视台又开始了制播分离的探索。
由以上可以看出，国家关于制播分离改革的政策之所以徘徊不定，主要原因在于，受传统体制观念的影响，担心“制”与“播”的分离会削弱广电传媒的意识形态属性，担心社会制作机构加入节目制作环节会危及广电传媒的舆论导向。这样的顾虑甚至让广电总局多次提出要以“广电节目制作的多元化”、“深化广播电视体制改革”的措辞来取代“制播分离”的说法。在这样的制度环境下，广电传媒好不容易萌发出的制度创新意识被压抑，制播分离实践也一波三折。
制播分离改革只是其中一例。事实上，在我国整个传媒业的运行机构中，行政力量(政策＼指令)处于绝对的优势地位，拥有绝对的话语权。单就广电传媒的制度体系而言，行政色彩浓厚，禁止性、限制性规定多，“微观琐碎的限制性规制代替了宏观全局的积极性规制”。政府进行制度供给，一方面要基于传媒业意识形态特殊属性的考虑，另一方面也是力图规避改革风险，在不引起较大社会动荡的前提下维持传媒业的稳定向前发展态势。但是，这种限制性多于激励性的制度安排与广电传媒发展的市场经济环境很不协调，在某种程度上会扼杀广电传媒的制度创新意识，遏制广电传媒的进一步发展。
结语
“搭便车”本身即具有行为的模仿性。而模仿是指个体自觉或不自觉地重复他人行为的过程。既然是“重复”，就无所谓“创新”。广电传媒的“搭便车”行为为其带来了较大的收益，沉浸在对这种既有收益的满足中，广电传媒自然会丧失制度创新的内在驱动力。因为制度创新原本就是基于潜在的外部利润无法在现有的制度安排结构内实现，才会产生制度创新的动力；既然能够在现有的制度安排下获得收益，而且收益不小，当然就不会想要去变革现状。
但是，“搭便车”行为会产生两种后果：第一，报业制度创新的模式未必适用于广电传媒。因为二者的媒介特性不同、发展历史迥异，生搬硬套的制度移植和制度模仿可能会造成制度安排的“水土不服”或“消化不良”。第二，这种“搭便车”行为看似降低了改革成本，规避了改革风险，可谓是一条“捷径”，但长此以往会使广电传媒丧失自主制度创新的动力和能力，甚至会影响到整个传媒业的制度创新。在文化体制改革和数字化背景下，对于广电传媒而言，只有变保守为主动，积极地进行自主制度创新，才能找到真正适合自身发展的改革模式，才能在新的传播语境和市场竞争环境下保持可持续的发展。